Исследование гражданско-правового статуса ужреждений как субъекта гражданских правоотношений

При создании учреждения на базе федеральной собственности  и собственности субъектов федерации  от имени собственника выступают  различные уполномоченные им органы. Предшествуют этому постановление  Правительства России о создании учреждения или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения (Постановление Правительства РФ от 11 июля 1994 г. «Об утверждении Положения о Государственном Русском музее»)¹⁷, либо Указ Президента России¹⁸. В целях единообразного правового положения учреждений одного профиля деятельности Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В настоящее время принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность учреждений в области образования и социальной защиты населения, в частности, Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев, Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии¹⁹.

В содержании устава наряду с выполнением общих требований (п. 1 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях) должен быть указан источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, права собственника в отношении  принадлежащего учреждению имущества, наличие у учреждения права на ведение предпринимательской деятельности.

Отдельные виды учреждений от других юридических лиц отличает то обстоятельство, что они могут  финансироваться одним лицом, а  их учредителем - выступать другое лицо. Например, создание государственных  музеев проводится на основании акта Правительства России независимо от источника финансирования - федеральный  бюджет и (или) бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 29 Федерального Закона от 26 мая 1996 г. № 54 ФЗ «О Музейном фонде  Российской Федерации и музеях в  Российской Федерации»²⁰).

Учреждения обладают специальной  правоспособностью. В соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ учреждение, как юридическое  лицо может иметь гражданские  права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных  документах, и нести связанные  с этой деятельностью обязанности. Правоспособность учреждения возникает  в момент его создания, т. е. с даты государственной регистрации и  прекращается в момент ликвидации, т. е. с даты исключения из единого  государственного реестра. Соответственно право учреждения осуществлять лицензируемую  деятельность возникает с момента  получения такой лицензии или в указанный в ней срок, а прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Сделки, совершенные учреждением до государственной регистрации или получения лицензии либо после ликвидации учреждения или истечения срока действия лицензии, могут быть признаны недействительными (ст. 173 ГК РФ). Особенностью правоспособности учреждений является то, что она может определяться не только учредительными документами, но и нормативными актами разных уровней, от федерального до местного.

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Виды учреждений.

        В зависимости от состава учредителей можно выделить публичные (государственные и муниципальные) учреждения, учредителями и собственниками имущества которых являются соответствующие публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации либо муниципальные образования. Иные виды учреждений являются частными, поскольку создаются одним или несколькими физическими и (или) юридическими лицами.

           Частные учреждения- довольно редкий  субъект гражданско-правовых отношений.  Это, на наш взгляд, объясняется субсидиарной ответственностью собственника.

          Первоначальная редакция ГК РФ содержала деление учреждений на частные и государственные (муниципальные). Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" государственные(муниципальные) учреждения разделены на бюджетные, казенные и автономные, первым из которых предоставлено больше имущественной самостоятельности.

         Общие положения об учреждениях  каждого вида содержит в себе ГК РФ. Согласно п.3 ст.120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Одними из таких законов являются   Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ « Об автономных учреждениях».²¹

.

            Частным является также общественное учреждение, которое закон определяет как не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного рода услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям данного объединения (ст.11 Закона об общественных объединениях).²² Согласно ст.6 данного закона «участниками» общественного учреждения признаются физические и юридические лица- общественные объединения, выразившие поддержку целям данного учреждения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без оформления условий своего участия. Очевидно, что такие «участники» ни при каких обстоятельствах не могут являться «членами» общественного учреждения, поскольку оно вообще не имеет членства.²³

      Необходимость  отдельной характеристики и классификации  государственных и муниципальных  учреждений обусловлена особой  важностью направлений их деятельности, целей и задач, стоящих перед  ними, поскольку именно на них  часто возлагаются функции органов  власти и управления. Это основные  отличия их от учреждений, созданных  иными собственниками. Поэтому неудивительно,  что, по общему правилу, нормы  Закона о некоммерческих организациях  не распространяется на государственные  и муниципальные учреждения (п.5 ст.1 Закона).

      Как было указано выше, государственные (муниципальные) учреждения в соответствии с действующей редакцией ГК РФ, делятся на автономные, бюджетные и казенные. Рассмотрим основные отличия между указанными видами государственных (муниципальных) учреждений.

       Во-первых, это особенности ответственности  по своим обязательствам. Казенное  учреждение, так же, как и частное,  отвечает по своим обязательствам находящимися  в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. (абз.4, п.2, ст. 120 ГК РФ).

       Согласно абз.5 п.5 ст.120 ГК РФ и п.4 ст.2 Закона «Об автономных учреждениях», автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. (В ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ).

          Бюджетное учреждение отвечает  по своим обязательствам всем  находящимся у него на праве  оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным  учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных то приносящей

доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. (абз.6 п.2 ст.120 ГК РФ).

          Некоторые отличия имеются в  финансировании учреждения его  собственником. По действующему  ГК РФ частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности  государственных и муниципальных учреждений ГК РФ не предусматривает, а отсылает к иным законам. (абз.3 п.2 ст. 120 ГК РФ). Проект изменений в первую часть ГК РФ несколько иным образом трактует данный вопрос. Казенное учреждение по проекту полностью финансируется собственником его имущества. Бюджетное учреждение частично финансируется собственником его имущества в соответствии с законом. Автономное учреждение финансируется собственником его имущества в форме бюджетных субвенций и субсидий в порядке, предусмотренном законом. (ст120.1 Проекта).

           Отличия имеются и в распоряжении  имущества учреждения. Согласно  п.1 ст.298 ГК РФ частное учреждение  не вправе отчуждать либо иным  способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником  или приобретенным этим учреждением  за счет средств, выделенных  ему собственником на приобретение  такого имущества. Автономное и бюджетное учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными этими учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом автономное и бюджетное учреждения вправе распоряжаться самостоятельно. (п.2 и п.3 ст.298 ГК РФ). Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника. (п.4 ст.298 ГК РФ).

         По действующему законодательству  учреждение может быть преобразовано  в автономную некоммерческую  организацию или в фонд, а также  в хозяйственное общество. Для  государственных и муниципальных  учреждений преобразование в   хозяйственное общество допускается  лишь в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации (п.2 ст.17 Закона о некоммерческих организациях).²⁴ По проекту изменений в первую часть ГК РФ государственные и муниципальные учреждения не могут быть реорганизованы в юридические лица другой организационно-правовой формы. (п.6 ст.120.1). Частное учреждение может быть преобразовано учредителем в фонд (п4. ст.120.2).

           Следующим отличием между указанными видами учреждений является наличие субсидиарной ответственности собственника. Согласно абз.4 п.2 ст.120 ГК РФ при недостаточности  денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам частного и казенного учреждения несет собственник его имущества. Собственник имущества автономного и бюджетного учреждения такой ответственности не несет (абз. 5 и 6 п.2 ст.120 ГК РФ).

            По проекту изменений в первую  часть ГК РФ по обязательствам  бюджетного и автономного учреждения, связанным с причинением вреда  гражданам, при недостаточности  имущества субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения (п.4 и п.5 ст.120.1 Проекта).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Правовой режим имущества  учреждения.

2.1. Право оперативного  управления.

Учреждения являются единственным видом некоммерческой организации, которая не является собственником  принадлежащего им имущества (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Такие юридические лица представляют собой специфические субъекты права, которые участвуют в гражданском  обороте в ограниченных пределах. Будучи не собственником, учреждение обладает вещным правом оперативного управления на переданное ему собственником  имущество (абз. 2, п. 1 ст. 120, ст. 296 ГК РФ).

Категория оперативного управления как основание возникновения  правомочий государственных предприятий  в отношении закрепленного за ними имущества, остающегося в государственной  собственности, была разработана А.В. Венедиктовым в середине 40-х годов прошлого столетия, когда возник вопрос о природе этого имущества. Советская наука должна была обосновать имущественную самостоятельность множества государственных организаций при наличии единственного собственника принадлежавшего им имущества - государства. В условиях преобладающего господства государственной социалистической собственности по причинам идеологического и политического характера государственные предприятия, учреждения и организации нельзя было признать собственниками, ибо это скомпрометировало бы тезис о едином характере государственной собственности и о рабоче-крестьянском государстве как собственнике всего государственного имущества.

        Конструкция права оперативного управления получила законодательное оформление в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г.²⁵. Согласно ч. 2 ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. имущество, закрепленное за государственными организациями, состояло в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом.

В действующем законодательстве развернутая характеристика права  оперативного управления дана в ст. 296-300 ГК РФ, ФЗ от 14 ноября 2002 г. №161 «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях» ²⁶, «Об автономных учреждениях», а также в подзаконных нормативных актах. В них закреплен круг субъектов права оперативного управления, установлены пределы и способы его осуществления. Субъектами права оперативного управления являются казенные предприятия и финансируемые собственником учреждения. Право оперативного управления является производным, зависимым     от прав собственника и не может существовать в отрыве от этого основного права²⁷. Как писал А.А. Собчак, будучи правом на имущество, право оперативного управления определяет соотношение   имущественных прав конкретных государственных организаций с правами государства как собственника соответствующего имущества, служит юридическим средством участия государственных организаций в имущественном обороте, устанавливая пределы их имущественной самостоятельности.

В соответствии с п.1 ст.296 ГК РФ учреждение за которым имущество  закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Права владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют  известные пределы, через которые  проявляется ограниченный характер вещного права оперативного управления. Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта этого права излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться  им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ).

Возникающие судебные споры  по поводу изъятия имущества, как  правило, касаются двух основных моментов:

а) какой орган может  принимать подобное решение (если учреждение является государственным или муниципальным);

б) действительно ли изымаемое  имущество является излишним, неиспользуемым или используемым не по назначении.