Избирательное право и избирательная система Российской Федерации

2.3. Порядок формирования Совета Федерации

В 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеобщими прямыми выборами. В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом № 192 от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" : палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации - глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти. Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный Закон № 113 от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"²⁰. Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации. Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом завершено к 1 января 2002 года.

Совет Федерации является постоянно  действующим органом. Периодичность  его заседаний определяется самой  палатой. Заседания Совета Федерации  являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.²¹

2.4. Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в Государственную Думу

 Выдвижение кандидатов происходит по-разному в зависимости от того, выдвигаются ли они непосредственно избирателями в одномандатных избирательных округах или избирательными объединениями (блоками) по общему федеральному округу.

Что касается кандидатов, баллотирующихся  одновременно в Государственную  Думу и на другую должность, то в  законе стоит установить запрет на совмещение участия одних и тех  же лиц в выборах разных уровней, если при этом одни и те же кандидаты добиваются несовместимых мандатов.

Сбор подписей избирателей в  поддержку выдвижения кандидата (списков  кандидатов) в настоящее время в практике российских выборов является основным и наиболее распространенным способом реализации пассивного избирательного права.

Установленная процедура сбора  подписей имеет целый ряд существенных изъянов. Так, очевидно логическое противоречие между запретом на проведение предвыборной агитации до момента регистрации кандидата (списков кандидатов) и объективной необходимостью именно агитировать (а не только информировать) избирателей в пользу конкретных кандидатов в процессе сбора подписей, то есть в запрещенный для этого период.

Недостоверными считаются подписи избирателей, выполненные от имени разных лиц, одним лицом или от имени одного лица другим лицом. В то же время основаниями для такого серьезного вывода в отношении десятков и сотен тысяч подписей избирателей являются письменные заключения экспертов из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, военных комиссариатов и органов, осуществляющих учет населения, подготовленные в течение нескольких дней. ²²

Имеются два основания для отказа в регистрации кандидата. Первое включает в себя нарушения закона, а вторая группа охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов. В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, который применяет конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).²³

Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее, чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять претендентов на власть, не пользующихся достаточной поддержкой избирателей. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

В процессе дальнейшего совершенствования избирательного законодательства необходимо: четко разграничить отказ в регистрации, из-за неполноты или недостоверности представленных сведений, и определить сроки и процедуру уточнения регистрации содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом.²⁴

Глава 3. Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов

Закрепленная в федеральном  законодательстве система избирательных  комиссий в Российской Федерации  является главным организационным механизмом, который призван обеспечивать периодическое демократическое избрание федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. Сегодня впервые на них возложена обязанность, не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Все это конкретизируется положениями статей 18-31 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы». Прежде всего, это касается формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура назначения членов избирательного органа страны в Государственной Думе чрезвычайно политизирована. Так, 5 членов Комиссии должны назначаться Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных не только депутатскими объединениями, но и беспартийными депутатами. Но ни один член ЦИК России из делегированных Государственной Думой в 1999 г. не назначен на основе предложений независимых депутатов. Все они являются "полномочными партийными представителями" политических депутатских объединений.²⁵

Из статистических данных следует, что члены комиссий с правом решающего голоса, представлявшие избирательные объединения, которые имели фракции в Государственной Думе второго созыва, составили в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации 25%, окружных - 27%, территориальных - 21%, участковых - 11%. Как видим, условия участия избирательных объединений в работе избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва нельзя считать равными.²⁶

Важным условием соблюдения избирательными комиссиями в полной мере требований законодательства и обеспечения прав участников избирательного процесса являлся общественный контроль за голосованием и подведением итогов выборов. С целью создания условий для такого контроля законодатель существенно расширил положения, касающиеся гласности в деятельности избирательных комиссий. Им вменено, в обязанность доводить до сведения избирателей информацию о зарегистрированных кандидатах, их данные, а также результаты голосования по кандидатам и федеральным спискам.

3.1. Региональные выборы

 Итоги региональных выборов уже неоднократно анализировались специалистами, но в основном с точки зрения их политических результатов. Большое значение для создания новой российской государственности имеет совершенствование регионального законодательства.

В соответствии со ст.77 ч. 1 Конституции  Российской Федерации с декабря 1993 г. российские регионы получили право сами определять статус, структуру и порядок избрания собственных представительных органов.

Первые выборы в региональные властные структуры происходили в условиях еще недостаточно сформировавшейся на федеральном уровне законодательной  базы. Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации.

В последующие годы законодательство, как на федеральном, так и на местном уровнях было значительно усовершенствовано. Подчеркивается недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждении, принадлежности к общественным объединениям.²⁷

Если сопоставить действующие  региональные законы о выборах, можно  увидеть как много общего, так  и довольно значительные различия. Наибольшее сходство существует в отношении норм, гарантирующих соблюдение демократических прав, поскольку они определены федеральным законом. Правда, в некоторых субъектах Федерации в этой связи вообще не вводили данные нормы в свое законодательство. Так, в законе о выборах депутатов Волгоградской областной Думы не оговорено, право избирать и быть избранным независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений. Это не означает, что в области фактически существуют подобные ограничения, но в условиях незрелости российской демократии, повышенной социальной и этнической конфликтности дублирование указанных норм нельзя считать излишним.²⁸

Казалось бы, простой вопрос - кто  обладает правом голосовать на региональных выборах? - также допускается неоднозначные толкования. В ряде субъектов Федерации речь идет просто о гражданах, проживающих на их территории, в других - о гражданах, проживающих "постоянно или преимущественно". В настоящее время во многих российских регионах проживают тысячи людей, статус которых требует уточнения. Наверное, оптимальным можно признать путь, избранный законодателями Саратовской области, которые конкретно перечислили категории граждан, временно проживающих на территории области и допущенных к выборам: учащиеся и студенты учебных заведений, военнослужащие и члены их семей, вынужденные переселенцы.²⁹

Завершая обзор регионального  законодательства, нельзя не остановиться на таких моментах, как гласность при объявлении результатов выборов, возможность их обжалования, ответственность за нарушения. В Саратовской и Пензенской областях закон требует от избирательной комиссии осуществить официальную обязательную публикацию итогов. Такое положение, конечно, в большей степени соответствует принципу гласности. Важный блок законодательства составляют статьи, регулирующие финансирование выборов. В настоящее время в региональных законах четко оговорен порядок формирования избирательных фондов, источники их пополнения, статьи расходов. От региона к региону эти суммы довольно существенно различаются. Например, в Волгограде предельная сумма расходов кандидата в депутаты областного законодательного органа не должна превышать минимального размера оплаты труда более чем в 200 раз. В Саратовской области аналогичная сумма не может быть более 1100 минимальных оплат, а в Пензенской – эта граница установлена в 3000 минимальных оплат. Сейчас практика нередко такова, что финансовые отчеты сдают далеко не все, и проверка их зачастую формальна.³⁰

3.2. Финансирование выборов

Отличительной чертой проведения выборов в условиях современной России является возрастающее влияние финансовых факторов на стратегию и тактику предвыборных действий кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков. Наличие необходимых  ресурсов у данных субъектов избирательного процесса является существенным условием проведения эффективной избирательной кампании. 

Особое значение финансирование избирательных  кампаний приобретает в связи  с тем, что в настоящее время  достигнут такой уровень развития общественных коммуникаций, когда резко возросли возможности их использования в целях предвыборной агитации. Это особенно очевидно в отношении электронных средств массовой информации, которые могут оказать серьезное воздействие на волеизъявление избирателей. Поэтому возникает задача ограничить влияние денег на выборы с тем, чтобы предотвратить превращение избирательных кампаний в прямую или косвенную покупку голосов избирателей.

Таким образом, избирательное законодательство, регулируя финансирование избирательных кампаний, выполняет одновременно две задачи. С одной стороны, оно создает возможности для самостоятельного финансирования кандидатами, политическими объединениями проводимых ими избирательных кампаний. С другой стороны, законодательство ограничивает непосредственное воздействие сильных экономических структур на волеизъявление избирателей.³¹

Проблема независимого финансирования предвыборной агитации имеет для  России большую актуальность. В соответствии с п. 1 ст. 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государство обеспечивает гражданам, политическим объединениям свободное проведение агитации.