Юридические коллизии в системе законодательства РФ

 

 

И все же широта распространения  и острота юридических конфликтов в современном мире побуждают  совершенствовать действующие и  искать новые средства их предотвращения и устранения. Не случайно американский «Фонд совета национальной обороны» ежегодно готовит доклады о конфликтах в мире. Вашингтонский Центр оборонной информации распространяет ежегодный перечень внутренних и международных конфликтов. Подобные аналитические обзоры конфликтов стоит практиковать и в России?

Развитие общественной жизни настолько  многообразно, противоречиво, что юридической науке и практике еще предстоит поиск и других средств разрешения и предотвращения юридических коллизий, адекватных сложившейся ситуации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2.  Юридические коллизии в системе законодательства Российской Федерации.

2.1 Преодоление противоречий между федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Сколь совершенной ни была бы система  конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимодействие ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что, конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стремление законодателя установить правовой порядок для разрешения коллизий.

В Российской Федерации  принимаемые на федеральном уровне законы разделяются на федеральные конституционные и федеральные. По своей юридической силе первые занимают промежуточное место между Конституцией РФ и федеральными законами. Это подтвердил КС РФ, отметив в своем постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П, что Конституция исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам и устанавливает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Помимо более высокой юридической силы, федеральные конституционные законы в отличие от федеральных законов принимаются палатами Федерального Собрания в усложненном порядке (квалифицированным большинством в каждой палате парламента), а Президент РФ не обладает по отношению к ним правом вето. Предмет регулирования федерального конституционного закона — особый, он должен регулировать наиболее важные конституционные отношения. Поэтому вопросы, по которым принимаются федеральные конституционные законы, закреплены непосредственно в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 108).

Однако формулировка ч. 1 ст. 108 Конституции  РФ допускает ее неоднозначное толкование. Выделяются две различные позиции.

Первая позиция заключается  в том, что по важным конституционным вопросам, вошедшим в перечень, закрепленный в Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. Одним из аргументов является урегулирование в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» института федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено в п. «в» ст. 84 Конституции РФ.

Другая позиция заключается  в том, что федеральный конституционный закон не может быть принят по любому вопросу независимо от его актуальности: федеральные конституционные законы в силу требований ч. 1 ст. 108 принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией. Если такого упоминания нет либо указано, что данный вопрос регулируется федеральным законом, то принятие федерального конституционного закона по этому вопросу невозможно. Такая точка зрения поддерживается значительной частью ученых¹⁴.

Отмеченное противоречие относительно предметов регулирования федеральных конституционных законов и федеральных законов неоднозначно разрешается и в правотворческой практике. Так, в 2005 г. группой депутатов Государственной Думы ФС РФ был разработан проект федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ, исходя из особой значимости регулируемых правоотношений — статуса Федерального Собрания, а также из того, что федеральные конституционные законы должны регулировать всю систему федеральных органов государственной власти, включая и законодательную.

Однако не все депутаты и члены  Совета Федерации придерживаются такой позиции. Так, в докладе Совета Федерации ФС РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации за 2006 г. была обоснована концепция проекта федерального закона «О Федеральном Собрании— парламенте Российской Федерации». В связи с этим возникает вопрос, не будет ли нарушен баланс законодательной и исполнительной власти, так как статус Правительства РФ определен федеральным конституционным законом, который имеет по сравнению с обычным законом большую юридическую силу.

Таким образом, решение проблемы разрешения противоречий между предметом регулирования федерального конституционного закона и федерального закона не выглядит однозначным. Это объясняется тем, что отсутствует четкий критерий выбора законодателем предметов регулирования федеральных конституционных законов в отличие от федеральных законов. Нет и официального толкования КС РФ нормы ч. 1 ст. 108 Конституции РФ.

По мнению специалистов, предметы регулирования федеральных конституционных законов прямо закреплены в тексте Конституции, где поименованы вопросы, по которым могут быть приняты такие законы. Федеральное Собрание не может по своему усмотрению принимать федеральные конституционные законы по иным актуальным конституционным вопросам. Что касается аргументов сторонников расширительного толкования ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, то необходимо отметить следующее. Порядок назначения референдума Президентом РФ (п. «в» ст. 84 Конституции РФ) взаимосвязан с иными вопросами проведения референдума, поэтому они и были включены в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Кроме того, важно исходить не только из толкования упомянутого п. «в» ст. 84, но и из положений Конституции РФ о высоком месте непосредственного волеизъявления граждан (ч. 3 ст. 3 и ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ).

К сожалению, вопросы, подлежащие урегулированию федеральными конституционными законами, охватывают далеко не всю «материю» конституционного характера, оставшуюся за пределами действующей Конституции РФ. В современных условиях такие важные вопросы, как, например, приобретение и прекращение гражданства, порядок формирования Совета Федерации ФС РФ и ряд других нуждаются в принятии обычных федеральных законов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Преодоление  коллизий норм федеральных законов  и кодексов.

Кодификация является важнейшей формой развития законодательства. Ее ядро — кодекс, имеет следующие признаки, отличающие его от других нормативных правовых актов:

 а) кодекс представляет  собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную сферу общественных отношений;

б) кодекс вносит существенную новизну в само содержание правового регулирования группы общественных отношений;

в) кодекс регулирует важную и достаточно обширную область общественных отношений;

г) кодекс, как правило, значителен по объему — он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний;

д) кодекс способствует упорядочению и укрупнению законодательства¹⁵.

Можно выделить следующие группы кодексов:

1. Основополагающие кодексы - возглавляют иерархию нормативных правовых актов отрасли или массива законодательства и отличаются высокой степенью обобщенности; нормы, помещенные в них, должны развиваться и конкретизироваться в других нормативных правовых актах.
2. Простые (обычные) - кодексы характеризуются большей степенью детализации нормативного материала, их отличает всеобъемлющий характер регламентации определенной группы общественных отношений; содержащиеся в них нормативные предписания практически не нуждаются в дополнительной конкретизации в других нормативных правовых актах.

Основополагающие кодексы  по своему системообразующему значению фактически занимают ведущее  (после Конституции РФ и федеральных конституционных законов) место в российской правовой системе.

Естественно, возникают проблемы: соотношения кодекса и закона в рамках отрасли законодательства; соотношения кодексов в регулировании смежных или однородных отношений; соотношения норм кодексов с нормами статутных законов, устанавливающих статус государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и хозяйственных структур.

В правовой доктрине и в законотворческой практике, начиная с советского времени, существует мнение о верховенстве кодексов над другими федеральными законами. Это обусловлено тем, что кодексы часто «самопровозглашают» свое верховенство над другими отраслевыми федеральными законами. Так, например, в ч. 2. ст. 3 ГК РФ сказано, что гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения; нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Согласно ст. 5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать данному Кодексу. В случае противоречий между ТК РФ и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется ТК РФ. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит указанному Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения изменений в ТК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ. Наиболее строгой является норма УК РФ (ч. 1 ст. 1). В ней сказано, что уголовное законодательство состоит из настоящего кодекса, а новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс.

Вместе с тем отдельные кодексы (УИК РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Воздушный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ) не содержат положений о приоритете своих норм над нормами других законодательных актов.

По пути признания приоритета кодексов развивается и практика — принимаются  акты, направленные на приведение норм федеральных законов в соответствие с положениями кодексов. Показательна в этой связи законотворческая деятельность Правительства РФ, которое периодически готовит проекты законов о приведении в соответствие норм федеральных законов с положениями кодексов. Так, например, в сентябре 2008 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовил заключение на концепцию и проект технического задания на разработку проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части замены в законодательных актах ссылок на Кодекс законов о труде Российской Федерации)». Проект данного закона предусматривает приведение Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в соответствие с положениями ТК РФ.

Между кодексами и федеральными законами прослеживается и обратная связь — нередко при введении в действие отдельных федеральных законов вносятся изменения в нормы соответствующих кодексов.

Кроме того, существуют федеральные законы, устанавливающие приоритет содержащихся в них норм над положениями других нормативных правовых актов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» закрепляется, что законодательство РФ о техническом регулировании состоит из данного закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. В ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» сказано, что законодательство РФ о приватизации состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить указанному федеральному закону.

Согласно ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в РФ, не должны противоречить данному федеральному закону. Если какой-либо федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречит ему, применяются нормы указанного федерального закона.

В некоторых случаях коллизия разрешается  путем признания в кодексе приоритета норм закона (или другого кодекса) перед нормами данного кодекса. Так, в ч. 3 ст. 129 ГК РФ сказано: «Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В п. 4 ст. 539 ГК РФ установлен приоритет законов и иных правовых актов в сфере энергетики перед нормами § 6 гл. 30 данного Кодекса. Согласно ч. 1 ст. 31 Земельного кодекса РФ в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов РФ.

Следует подчеркнуть, что в Конституции РФ упоминание о кодексах как об особых видах нормативных правовых актов отсутствует. Процедура принятия и опубликования федеральных законов и кодексов одинакова, а по юридической силе они формально равны. В определениях КС РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-0 и от 3 февраля 2000 г. № 22-0 сказано, что ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.