Юридические коллизии в системе законодательства РФ

Вместе с тем в постановлении  КС РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П, в частности, сделан вывод, что в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции федеральный законодатель, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Как указал Суд, приоритет данного Кодекса не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из ст. 1—7 УПК РФ, является порядок уголовного судопроизводства.

Приоритет УПК РФ может быть ограничен  как установленной Конституцией РФ (ч. 3 ст. 76) иерархией федеральных конституционных законов и федеральных законов (к числу последних относится и УПК РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон, закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, а также закон, устанавливающий дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в том числе обусловленные их особым правовым статусом.

В указанном постановлении КС РФ также отмечает, что положения  ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ не противоречат Конституции  РФ, так как закрепляют приоритет данного Кодекса перед другими федеральными законами лишь постольку, поскольку уголовно-процессуальным законом является именно указанный Кодекс (ст. 2—4 УПК РФ). Исходя из закрепленного в уголовно-процессуальном праве принципа законности при производстве по уголовному делу и очерченного в самом УПК РФ предмета регулирования, уголовно-процессуальные отношения не должны регламентироваться другими федеральными законами.

Аналогичные выводы, по-видимому, применимы и к НК РФ, поскольку, как следует из ст. 1 указанного Кодекса, законодатель установил его приоритет перед другими федеральными законами в сфере налоговых правоотношений. Учитывая данную правовую позицию КС РФ, следует отметить, что федеральные законы, принятые «не в соответствии с НК РФ», не могут регулировать налоговые отношения, так как не входят в состав законодательства РФ о налогах и сборах¹⁶.

Кодексы, как никакие другие федеральные законы, способствуют укреплению внутрисистемных связей в российском законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в его отраслях. Представляется, что необходимо законодательно установить (например, в законе о нормативных правовых актах) принцип соответствия кодексу других нормативных правовых актов в части регулирования общественных отношений, входящих в сферу действия данного кодекса. До тех пор, пока такого нормативного правила не существует, в формально-юридическом смысле не имеется достаточных оснований говорить о приоритете кодекса над другими федеральными законами. Вместе с тем на практике коллизии между нормами кодексов и других федеральных законов, как правило, разрешаются в пользу кодекса, а нормы федеральных законов, противоречащие предписаниям кодекса, приводятся в соответствие с последним.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3 Коллизии  норм федерального законодательства  и законодательства субъектов  Российской Федерации.

Коллизии федеральных  законов и законов субъектов  РФ разрешаются в зависимости от того, относится предмет регулирования конкретного нормативного правового акта к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению субъектов РФ.

В случае, если закон субъекта Федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также дублирующим ее положения п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Несмотря на однозначный  смысл приведенной нормы, на практике возникает ряд сложностей, связанных с ее реализацией. Это касается ситуации, когда имеется пробел в регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения. Постановлением КС РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. № 3-П установлено, что «по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним».

Конституционность рассматриваемого права подтверждена также в постановлении КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области: в силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

При этом в случае, если ранее принятый закон субъекта Федерации, регулирующий вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит федеральному закону, принятому позднее, действует федеральный закон.

В постановлении КС РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думой от 8 июля 1994 года¹⁵, Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с гл. 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта РФ, то в этом случае действует правило федерального закона.

Право субъекта Федерации принять собственный нормативный правовой акт в случае пробела в правовом регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения, закреплено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом случае субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Весьма распространенной является практика принятия субъектами РФ законов, дублирующих федеральные акты либо регламентирующих в измененном виде те же вопросы. Само по себе такое дублирование в целом не является противозаконным, хотя и представляется неоправданным с позиции юридической техники. В некоторых случаях оно может привести к явным противоречиям и коллизиям.

Например, в Законе города Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» в ст. 46 была предусмотрена норма, устанавливающая ответственность должностных и юридических лиц за осуществление действий, повлекших за собой самовольное занятие земель. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако поскольку в ст. 7.1 КоАП РФ уже была предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка, приятие на уровне субъекта подобной дублирующей нормы являлось нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также ст. 1.3 КоАП РФ, в соответствии с которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такое дублирование федерального законодательства является нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ (в соответствии с которой к исключительному ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ)¹⁷. В настоящее время Закон города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» не действует.

В настоящее время получила распространение практика взаимной передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, федеральными законами могут передаваться полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов для их осуществления органам государственной власти субъектов РФ.

В этой связи возникает вопрос о  возможности осуществления собственного правового регулирования в целях реализации делегированных полномочий. Исходя из содержания ст. 26¹ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации)», можно сделать вывод: законодательно подтверждено право федеральных органов делегировать органам государственной власти субъектов РФ часть своих полномочий, в том числе и нормотворческих.

Этот вывод подтверждается практикой законотворческой деятельности. Так, с 1 января 2009 г. вступит в силу ст. 28¹ о полномочиях Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Однако уже сейчас в Ленинградской области принят Закон от 24 декабря 2007 г. № 188-03 «О внесении изменений в отдельные областные законы в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», предусматривающий внесение изменений в действующее законодательство Ленинградской области в части регулирования полномочий органов, осуществляющих управление в сфере образования.

Следует иметь в виду, что федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ. В случае противоречия Конституции РФ положений указанных актов действуют положения Конституции РФ.

Отметим еще коллизии, возникающие в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъектов Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

В Определении КС РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О по запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений ст. 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации по указанному вопросу была выражена следующая правовая позиция. Нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, имеет согласно ч. 6 указанной статьи приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон. К тому же, в соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции РФ, суды подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, хотя этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ. Таков смысл ч. 2 ст. 120, это прямо предусмотрено ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Федерации не противоречат Конституции РФ.

Данная правовая позиция была подтверждена также в постановлении КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1,21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. Суд указал, что норма ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, не может рассматриваться в отрыве от положений ст. 76 Конституции РФ об издании федеральных законов только по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 и 2 ст. 76). Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Если выявляется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации.¹⁸

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.4 Разрешение  коллизий норм федеральных законов  и международных договоров РФ.