Комплексное изучение правового института Уполномоченного по правам человека в России

               По мнению австрийского омбудсмена, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмена открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Итак, институт омбудсмена, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмена создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России. Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь следует остановиться на том, какое оформление он получил в государственно- правовой системе России.²

1.2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  ИНСТИТУТА ОМБУДСМЕНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

             В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Был разработан проект закона "О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина

Российской Федерации", в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмена. Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы

назначение на должность  и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты,

содержащие нормы, относящиеся  к сфере прав и свобод человека и гражданина.

             Первым омбудсменом в России был Сергей Ковалев.

Федеральный конституционный  закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

              Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст.2).

Таким образом, российский вариант  ближе к модели независимого омбудсмена, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсмен представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их

реализации.

            Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью. Рассмотрим функции управомоченного, порядок назначения его на должность,  те полномочия, которыми он обладает, правовые механизмы и средства воздействия, которые он может использовать для воздействия на подконтрольных субъектов, в

том числе на государственных  служащих (включая должностных лиц), нарушивших права граждан.³

             Итак, в результате рассмотрения  выше изложенного материала следует  вывод:  опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Возрастание государственной и административной деятельности способствует возникновению противоречивых интересов между властью и гражданином.

            Этой тенденции способствует  и постоянный рост числа работников  государственного аппарата, большое  количество правовых норм, перегруженность  административных судов и т.д.  В таких условиях гражданин  ежедневно подвергается воздействию  ряда административных и других  бюрократических органов, что  очень часто приводит к недовольству  граждан и недоверию их к  государству. Таким образом, распространение  института омбудсмена и включение  его в конституционно-политическую  систему ряда стран объясняется прежде всего растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина.

              С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой, прежде всего должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников государственного аппарата.

ГЛАВА  2. ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. ФУНКЦИИ УПОЛНОМОЧЕННОГО  ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

             В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.

Основными функциями Уполномоченного  по правам человека в РФ являются:

• рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод

человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

• анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
• развитие международного сотрудничества в области прав человека;
• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
• подготовка ежегодного доклада о деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ;
• выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
• направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным

вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ;

• обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
• обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;
• принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
• анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
• информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в РФ;
• направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

           Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом основных направлений деятельности Уполномоченного, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции. Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих групп и так далее.

             Важное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Подготовка ежегодных  докладов о деятельности, а также специальных докладов доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его

полномочий, позволяют заострить  внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения. В 1998-2000гг. Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, в Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору, руководителям заинтересованных министерств и ведомств, в средства массовой информации помимо ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ были направлены также

четыре специальных доклада  Уполномоченного, посвященных тем сферам нашей действительности, где систематически нарушаются права человека:

• О нарушениях прав граждан, страдающих психическими расстройствами;
• О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности;
• О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в РФ;
• О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

            Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступает в качестве непосредственного представителя государства в общении с населением, в том числе с представителями его самых малообеспеченных слоев. Занимаясь разрешением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти.

2.2. ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ  И ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ  УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

            Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного определяется главой 2 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". Уполномоченный назначается на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2 срока подряд. На должность Уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатурах могут вноситься в Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в течение месяца до окончания полномочий предыдущего Уполномоченного.              Каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями голосов. Уполномоченный назначается не позднее 30 дней со дня истечения полномочий его предшественника.