Народовластие и его формы в Российской Федерации

Так же здесь не учитывается тот факт, что местное самоуправление, в отличие от других институтов гражданского общества, является обязательным элементом государственного устройства, одной из основ конституционного строя РФ, что вытекает из положений первой главы Конституции РФ и свидетельствует о политической природе местной власти.

Законодательно закрепляется обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений этих органов, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. Данные признаки говорят об общности местного самоуправления и государственного управления и разновидности публичного управления. При этом необходимо отметить, что органы и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности не всегда руководствуются интересами населения, в силу чего возможны противоречия и конфликты между ними и жителями муниципальных образований, отчуждение органов муниципальной власти от местного сообщества, нарушение ими прав и законных интересов граждан. В последнее время подобное противостояние представителей муниципальной власти и жителей муниципальных образований в ряде регионов России проявилось весьма остро по проблемам жилищно-коммунальной реформы.

Более правильным представляется подход к местному самоуправлению как целостному структурированному гражданскому сообществу на муниципальном уровне. При этом анализ соотношения понятий «местное сообщество», под которым понимается все население муниципального образования, и «местное гражданское сообщество» как мини форма гражданского общества в целом в рамках муниципального образования, основывается на тех же методологических приемах экстраполяции, которые использовались при изучении соотношения терминов «общество» и «гражданское общество». В муниципальном образовании также можно выделять институты экономической организации местного гражданского сообщества, его социальную и общественно-политическую организацию.

Местное самоуправление - это одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Из этого вытекают такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение.

Что позволяет нам сделать вывод о том, что в структуру такого институционального компонента местного гражданского сообщества, как его общественно-политическая организация, не должны включаться органы и должностные лица местного самоуправления, являющиеся элементом системы органов государственного управления обществом. Вместе с тем, местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Потому считаю, более правильной, является характеристика местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно, как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие, как одного, так и другого. Этот подход отражен в теории дуализма власти местного самоуправления.

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей. Здесь речь идет о свободной ассоциации, о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом развития, а не низшей ступенькой управления.

В свою очередь, самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать, создавая условия для его воспроизводства и развития. Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

Формирование гражданского общества в Российской Федерации во многом зависит от развитости институтов демократии, обеспечения реальной самостоятельности населения в решении местных вопросов. Еще в начале XX века Л.А. Велихов отмечал, что местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил.6 Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Принимая участие в управлении, граждане готовы способствовать ему всеми силами, как своему собственному делу. Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему государству, а не подтягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бессильной. Местное самоуправление является подготовительной школой для всех государственных деятелей высшего ранга, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, а посредством живой общественной практики. С точки зрения академика В. С. Нерсесянца, «местное самоуправление является внутренне противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями»7.

Все сказанное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества говорит о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения, в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения.

Нужно отметить, что Российская Федерация пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления все еще не имеют достаточных возможностей для реализации этих правовых установлений, но усилия направленны на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления.

При этом особенно важно на данном этапе реформирования института местного самоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях с государством учитывать исторический опыт прошлого.8

Поднимая проблему становления гражданского общества в современной России, мы не всегда понимаем, что, чтобы вести речь о применении имущественного подхода или о формальном «праве избирать и быть избранным». Суть данной проблемы в способности влиять на развитие общества - от уровня микрорайона до страны в целом - ради отстаивания интересов своей семьи, своего подъезда и дома, профессиональных интересов своей корпорации, своего класса и, в конечном счете, своего народа. Сегодня эти интересы осознаются все более четко. Как раз поэтому, все более очевидным становится отсутствие в России механизмов обратной связи власти с обществом.

В условиях перехода России к информационному обществу, представляется важным той тенденции, что институты гражданского общества во все большей степени будут не только усиливать свое влияние на управление государством, но и создавать новое качество государственного управления, без влияния бюрократии. При переходе к информационному обществу стремительно будет усиливаться и роль местного самоуправления, которое будет не только главным организатором экономического развития, но и постепенно заберет на себя часть функций государства на местах.

Слабость институтов гражданского общества и местного самоуправления в России означает, что наша страна отличается от общемировых тенденций. Это находит свое конкретное выражение, в частности, в том, что:

- на общефедеральном уровне  слабость институтов гражданского  общества не позволяет контролировать  принятие и реализацию политических  решений, эффективно бороться с  коррупцией, обновлять национальную элиту и др.;

- на региональном уровне  слабость местного самоуправления  является сдерживающим фактором  роста среднего и мелкого бизнеса, который в России производит  лишь 15% ВВП.9

Становление местного самоуправления - это задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. В данном случае нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться внизу самостоятельно. А главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, а также благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, и повсеместное развитие местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения.

В постановленной проблеме о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также выделить, что местное самоуправление - это одна из форм демократии - как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сказать, что если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

1.2 Местное самоуправление  как уровень публичной власти 

Существование в рамках местного самоуправления является обязательным условием функционирования и развития любого демократического государства. Поэтому актуальным остаётся вопрос о соотношении местного самоуправления государственной власти как разновидностей публичной власти в рамках единого целостного федеративного государства. Реформа местного самоуправления проводимая в настоящее время , связана прежде всего, с разграничением полномочий государственных и местных органов власти, она не только не расставила всё на свои места, но ещё больше усложнила систему работы государственной и муниципальной власти. Существенно изменённая концепция местного самоуправления вызывает не только положительные отзывы. Также существует мнение, что многие положения местного самоуправления Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. №131-ФЗ ограничивают права местного самоуправления.10 Система публичной власти, которая распространяется на всё население, проживающее на определённой территории,  а также система управления в современной России организованы на федеральной, региональном и муниципальном уровнях, что закреплено в положениях конституции российской Федерации 1993 г.

Все уровни публичной власти являются равноценными и равнозначными. Несмотря на то, что народ конституционно является единственным источником всей публичной власти в России, на каждом из указанных уровней имеется своя специфика функций, полномочий и ответственности властных органов, которая определяется, прежде всего различной степенью их отчуждения от человека. Само юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативно-правовых актах и документах. Поэтому считаю необходимым отметить, что Конституция Российской Федерации непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления. Впоследствии чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях. При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии со ст.3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» 11 Исходя из этого, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Поэтому хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью государственных дел. Именно в этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Можно выделить, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления». Так Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, тогда как Федеральный закон 1995 г. №154-ФЗ ещё определял местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Последнее определение более соответствовало букве Конституции. Можно четко и определённо сказать что на современном этапе федеральное законодательство все дальше отступает от буквы Конституции в формировании российской модели местного самоуправления. В 2009 году как известно должен был завершится этап муниципальной реформы. Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г., продлили переходный период до 2012 г. Это объясняется в числе прочего и тем, что практика реализации Федерального закона №131-ФЗ определила ряд нерешенных проблем, которые затрагивают порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями12.

Изучая вопрос о месте местного самоуправления в системе публичной власти, рассмотрим определение местного самоуправления. Заметим, что таких определений много и они отличаются друг от друга. Системный анализ норм Конституции Российской Федерации дает основание для следующего утверждения: наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5, 11, 12 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, отметим, что власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «по делу Республики Коми»  было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использован в юридическом документе. В вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Таким образом, интересен вопрос, что в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. В литературе справедливо полагают, что сегодня «вряд ли кто будет отрицать, что публичный территориальный коллектив — муниципальное образование — имеет свою долю власти… Правда, такая власть ограничена рамками вопросов местного значения… но это тоже публичная власть, обладающая такими средствами принуждения, которых нет, скажем, у корпоративных коллективов даже публичного характера».13 «В наше время, — отмечает далее В.Е. Чиркин, —публичная власть не является исключительной принадлежностью государства… На разных уровнях территориальной организации общества действует "своя" публичная власть, призванная решать вопросы жизнедеятельности данного публичного территориального коллектива в рамках полномочий, установленных общегосударственными актами, выражающими интересы общества в целом»14. С.Д. Князев же отмечает, что «местное самоуправление – это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия»15. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.