Понятие государственной службы

В этой связи отметим, что каждая из приведенных точек зрения отражает различные стороны многогранного явления – госудасртвенной службы, - своеобразие которого и состоит в том, что в нем соединено частное и публичное - несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Дуалистический характер государственной службы выражается и в том, что она представляет собой трудовую профессию, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес и вместе с тем служит удовлетворению индивидуальных, личных (иначе говоря - частных) потребностей субъектов этой деятельности, - государственных служащих.

С одной стороны, государственную службу нельзя рассматривать исключительно как «институт ведения публичных дел», а служащего - как агента публичной власти, который в силу только этого своего статуса будет стремиться соблюдать общественный интерес. Находясь на государственной службе, чиновник рассчитывает взамен добросовестного исполнения должностных обязанностей получать достойное денежное вознаграждение, продвигаться по службе, пользоваться социальными льготами и привилегиями. Поэтому деятельность служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, то есть подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария.

С другой стороны, недостаточно рассматривать  государственную службу только как  наемный труд в государственных  органах, направленный на выполнение вспомогательно-обслуживающей  функции в системе государственного аппарата, а ее исполнение сводить лишь к определенному «набору» индивидуальных служебно-трудовых действий (функций) по профессиональному обслуживанию власти².

Поэтому, на наш взгляд, наиболее правильной представляется комплексная, межотраслевая характеристика государственной службы: в качестве публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

Во взаимоотношениях с обществом  государственная служба выступает как социальный сервисный институт, занятый не только исполнением государственных функций, но и предоставлением государственных социально значимых услуг. Вместе с тем, полагаем, что необходимы переориентация российской государственной службы с оказания преимущественно внутриаппаратных услуг на обслуживание реальных потребностей общества, устранение многочисленных «административных барьеров», фиктивных и избыточных государственных услуг, введение единых требований (стандартов) к качеству, формам и срокам их предоставления, усиление системы внутреннего и внешнего контроля. В условиях финансово-экономического кризиса первостепенное значение для оценки уровня эффективности государственно-служебного труда имеют такие параметры, как социальная себестоимость, качество и востребованность оказываемых государственно-служебных услуг, а ключевым направлением дальнейшего развития государственной службы становится оптимизация функций, численности, структуры, улучшение профессионально-квалификационного состава, повышение социальной результативности труда, заинтересованности и ответственности служащих.

Отличительные признаки государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной трудовой деятельности на обеспечении исполнения полномочий государственных органов; принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти; преимущественно государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, учета, распределения, перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственно-служебную организацию в особый вид (категорию) профессиональной трудовой деятельности, устанавливающего особый правовой статус служащих, условия их труда и социальной защиты.

Таким образом, реформирование государственной службы и ее правового регулирования не может ограничиваться рамками административной реформы, а должно носить системный и комплексный характер и учитывать общее состояние социально-трудовых и распределительных отношений, реально сложившиеся условия и уровни оплаты труда работающего населения, степень ресурсной (материальной, технологической, информационной, организационной) оснащенности труда в обществе, конкретные ситуации на рынке труда, в системах образования, профессиональной подготовки и переподготовки кадров, занятости, социальной защиты работников и т.д. Отдельные меры, тем более проводимые в виде кампаний (по реорганизации структуры, функций государственных органов, укреплению дисциплины, борьбе с коррупцией, сокращению численности и повышению оплаты труда служащих, внедрению системы служебных контрактов, административных и должностных регламентов и т.п.) малоэффективны³.

Эффективность реформы государственной  службы определяется общим политическим положением в стране, социально-экономическими условиями, зависит от состояния национальной экономики, рынка труда, систем образования и социальной защиты населения. На наш взгляд система государственной службы должна быть приведена в соответствие с новыми экономическими условиями и сложившимися социально-трудовыми отношениями. Реформу государственной службы необходимо координировать с теми преобразованиями, которые происходят в системах общественной организации труда, профессиональной подготовки кадров и социальной защиты населения. Обновление законодательства о государственной службе должно быть тесно увязано с изменениями в законодательстве о труде и социальном обеспечении. Теория государственной службы нуждается в широком использовании достижений наук трудового права, права социального обеспечения.

Ряд лиц публичной службы (главы местных администраций, назначаемые на должности по контракту, руководители федеральных министерств, ведомств, служб и агентств, высшие должностные лица и члены высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) имеют «пограничный статус», позволяющий законодателю относить их и к носителям власти, и к служащим.

Поэтому общей тенденцией развития российского законодательства должно стать постепенное сглаживание необоснованных различий в статусе и условиях профессиональной деятельности публичных служащих. Для этого необходимы разработка системы однотипных ограничений и запретов для всех лиц публичной службы, устранение диспропорций между степенью ответственности их труда, его результативности и уровнем социальной и правовой защищенности, усиление гарантий стабильности полномочий, запретов произвольного вмешательства в служебную деятельность с одновременным повышением действенности механизмов юридической ответственности, использование некоторых общих приемов и форм подбора, движения кадров, схожих методов кадровой работы. Публичная служба в целом нуждается в укреплении авторитета и доверия общества, повышении профессионального уровня, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективных антикоррупционных механизмов, адресованных в равной степени всем лицам публичной службы.

Вместе с тем прямое заимствование  правовых норм или конструкций, а  тем более полная нивелировка  статусов государственных служащих и других лиц публичной службы недопустимы.

Функционально должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных обязанностей и полномочий, в организационном  значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации труда, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих.

ГЛАВА II. УСЛОВИЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ 

2.1. Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы

В результате реформы законодательства сфера непосредственного применения норм трудового права на государственной службе существенно сократилась, вместе с тем полного «освобождения» государственной службы от влияния норм трудового права не произошло.

В правовом регулировании  труда на государственной службе не только заимствуются понятийный аппарат  и правовые конструкции трудового  права (понятия служебного контракта, служебной дисциплины, служебного времени, индивидуального служебного спора, сроки действия служебного контракта, общая классификация оснований и порядок его расторжения, общие условия конкурса, аттестации, защиты персональных данных, применения дисциплинарных взысканий и т.д.), но и продолжают непосредственно использоваться многие нормы трудового законодательства, регулирующие охрану труда, материальную ответственность, ведение трудовых книжек, перерывы в работе, выходные и нерабочие праздничные дни, некоторые вопросы режима рабочего времени, исчисления продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы, особенности труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями, гарантии служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. На государственную службу полностью распространяются принципы свободы труда, обеспечения социально-трудовых прав работников, запрещения принудительного труда, дискриминации в сфере труда, оплаты по труду. В общей сложности в регулировании труда на государственной службе применяется более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20 % его нормативного материала.

Вместе с тем  в законодательстве о государственной  службе содержится также и значительное число правовых норм, не имеющих  прототипов в трудовом праве (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы, устанавливающие должностную организацию, систему классных чинов, ограничения, запреты, требования к служебному поведению служащих).

В результате обновления трудового законодательства, принятия новых нормативных правовых актов по различным аспектам государственной службы сходство государственно-служебных норм с нормами трудового права постепенно уменьшается, а сфера непосредственного использования норм трудового права сужается⁴.

Вывод: в российской правовой системе происходит поэтапное обособление правовых норм, регулирующих государственную службу, из системы норм трудового и административного права, с их одновременной консолидацией в новую системную общность (подотрасль права), обладающую определенным своеобразием предмета, метода, правовых принципов, имеющую свою систему источников законодательства, – право государственной службы. По своему генезису право государственной службы сложилось в результате постепенного выделения в системе российского трудового права определенной совокупности правовых норм, регулирующих особенности правового регулирования труда отдельной категории работников, - государственных служащих. Право государственной службы специализируется на регулировании публично (государственно) организованного труда в сфере государственного управления, тяготеет к семье публичных отраслей права, сохраняя связь с «материнскими» отраслями административного и трудового права, что выражается, с одной стороны, в более широком использовании государственно-нормативных способов, преимущественно императивных методов правового регулирования, с другой стороны - в применении общих принципов, основных начал правового регулирования труда, трудоправовых конструкций и норм трудового права. Значение трудового права как универсального регулятора труда при этом не умаляется, но его роль как отрасли-донора проявляется не в поглощении, а в распространении на прилегающую сферу правового регулирования труда – государственную службу - основных принципов, базовых основ метода, «принципиальных схем» регулирования, предоставлении в пользование отдельных блоков правовых норм.

В правовом регулировании государственной службы Конституция Российской Федерации выполняет двоякую роль: как источника учредительных норм-принципов, норм-идей, которые, преломляясь в законодательстве о государственной службе, предопределяют ее социально-политическое предназначение, сущность, принципы организации и функционирования, конституционно-правовой статус государственных служащих, и как непосредственного регулятора государственной службы.

На основе сочетания  конституционных принципов единства государственной власти, федерализма  и разделения властей государственная  служба Российской Федерации образует единую систему и вместе с тем  подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, на службу в законодательных, исполнительных и судебных органах. Конституционную значимость имеют проблемы соотношения государственной службы с гражданским обществом, особенностей действия в государственно-служебной сфере прав человека и гражданина, допустимых пределов их ограничений, совместимости государственной службы с конституционными принципами экономического и политического плюрализма. Конституционный принцип народовластия в сфере государственной службы трансформируется в принципы демократизма и гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу, их ответственности перед ним.

Эти принципы, однако, не нашли прямого закрепления  в законодательстве о государственной службе. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» говорится лишь о доступности информации о гражданской службе и ее взаимодействии с общественными объединениями и гражданами. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает предоставление гражданскому обществу лишь ограниченной, строго дозированной информации об условиях и порядке прохождения государственной службы.

Полагаем, что  конституционный принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина должен реализовываться не только в отношениях государственных служащих с гражданами (в виде обязанности служащих соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина), но распространяется также и на сферы организации государственной службы, труда и социальной защиты служащих, проявляясь как в обязанности государства, его органов и их руководителей создавать и обеспечивать эффективную деятельность соответствующих структур, органов и лиц, направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина, так и в их обязанности признавать, соблюдать и защищать профессиональные и личные права самих государственных служащих. Ошибки и просчеты, допускаемые при формировании и ротации кадрового состава, определении его численности и функций, несовершенство систем управления государственной службой и стимулирования деятельности служащих напрямую сказываются на уровне реализации конституционного принципа защищенности прав и свобод человека и гражданина. Любая реорганизация государственного аппарата, связанная с сокращением расходов, численности, государственно-служебных функций, перераспределением компетенции, изменением структуры и дислокации, в особенности в социально значимых сферах, допустима только при том условии, что права и свободы человека и гражданина будут соблюдаться и защищаться.