Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников российского права

К основным правоприменительным способам исполнения конституционно-судебных решений относятся51:

• прекращение применения актов (норм), признанных неконституционными;
• отказ от введения в действие и применения не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (их отдельных положений), признанных КС РФ не соответствующими Конституции РФ;
• применение актов (норм) в истолковании, данном КС РФ;
• принятие индивидуальных актов;
• совершение уполномоченными органами действий, принятие ими решений на основе юридических фактов (обязательных юридических квалификаций), установленных КС РФ в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции РФ, ст. 107 - 110 Закона о Конституционном Суде РФ, ст. 15, 23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";
• вынесение судами общей юрисдикции, арбитражными судами решений по делам, по которым они ранее обращались в КС РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, в соответствии с позицией КС РФ;
• прекращение исполнения решений судов и иных органов, основанных на признанных неконституционными актах, и осуществление процедуры пересмотра таких решений в законодательно установленных случаях, в частности пересмотр судами по обращениям граждан ранее вынесенных ими решений.

Граница между правотворческими и правоприменительными способами не всегда четко выражена. Так, в решении КС РФ может содержаться конституционно-правовое истолкование норм, определяющих порядок принятия нормативных актов, обязательное для участников соответствующего правотворческого процесса. Здесь исполнение решения КС РФ требует от обязанных субъектов осуществления нормативных предписаний, регламентирующих правотворческий процесс в соответствии с их конституционно-правовым смыслом, и, следовательно, изменения практики осуществления правотворческих действий. Все же в главном приведенный вариант исполнения решения КС РФ имеет правоприменительную природу, поскольку выражается в изменении обязанными субъектами в соответствии с позицией КС РФ толкования нормативной основы правотворческого процесса, а не в изменении ими самой этой основы. Правоприменительную природу имеет также соблюдение уполномоченными субъектами вытекающих из судебных решений запретов на осуществление ими правотворческих полномочий. Дело в том, что, хотя конституционно-судебный запрет для уполномоченного органа на принятие нормативного акта определенного вида или содержания сам по себе уточняет негативным образом его правотворческую компетенцию, соблюдение данного запрета затруднительно толковать как акт правотворчества.

Исполнение решений КС РФ осуществляется в нормативно установленные сроки. Применительно к правотворческим способам срок исполнения решений КС РФ определяется периодом времени (ст. 80, 87 Закона о Конституционном Суде РФ). Это связано с тем, что устранение выявленных КС РФ дефектов законодательства требует временных затрат, порой весьма существенных.

Кокотов А.Н. в своей статье52 говорит о необходимости изменения этих сроков по следующим причинам:

• Начало течения срока рассмотрения и принятия законов, направленных на исполнение решений КС РФ, как на федеральном, так и на региональном уровне должно связываться не с опубликованием решений КС РФ, а с принятием законодательным органом к рассмотрению надлежаще внесенных законопроектов уполномоченными субъектами. Представляется правильным, чтобы сроки подготовки и внесения законопроектов в законодательные органы и их рассмотрения и принятия последними текли один после другого, а не параллельно друг другу. Законодательный орган не должен отвечать за непринятие закона в срок, если причиной этого является невнесение соответствующего законопроекта обязанным субъектом.
• Следует принять во внимание, что разработка законов, устраняющих пробелы правового регулирования (тем более если необходимо подготовить концептуально новый закон или внести системные изменения в разные акты), требует согласованных действий множества субъектов в значительный промежуток времени. Следует также указать, что КС РФ обладает правом установления особого порядка исполнения своих решений, что позволяет ему при необходимости самому вводить индивидуальные сроки исполнения его решений.
• Подготовка и внесение законопроектов в целях исполнения решений КС РФ Правительством РФ в рамках федерального законодательного процесса и главами субъектов РФ в рамках регионального законодательного процесса являются их исключительной обязанностью.
• Законодательное положение о сроке внесения изменений во внутрифедеральные договоры, их прекращения в целях исполнения решений КС РФ (два месяца) не учитывает современный порядок заключения и прекращения действия договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
• Федеральный законодатель, закрепив положение о том, что признание не соответствующим Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ (норм) является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ таких же актов (норм), не предусмотрел за последними обязанности отменять в установленном порядке или пересматривать иные свои акты (нормы), основанные на их актах (нормах), отменяемых ими в силу их аналогичности тому акту (нормам) субъекта РФ, который признан неконституционным.

Обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ включает меры, направленные как на достижение надлежащего исполнения конкретных решений, так и на создание условий надлежащего исполнения любых решений КС РФ.

Использование обеспечительных мер при исполнении конкретных конституционно-судебных решений может определяться необходимостью преодоления затруднений в их понимании, подтверждения заложенных в них позиций, создания нормативных и иных условий к их исполнению, устранения препятствий к таковому, применения средств побуждения обязанных субъектов к надлежащему исполнению решений. Важным средством преодоления затруднений в понимании решений КС РФ являются их разъяснения самим КС РФ в процедуре отправления конституционного правосудия, а также разъяснения порядка их применения, даваемые иными высшими судами53 <16>.

Для надлежащего исполнения решений КС РФ обязанными субъектами в некоторых случаях необходимо принятие нормативных (индивидуальных) актов.

Примером устранения препятствий к исполнению решений КС РФ является внесение органами прокуратуры представлений в соответствующие ведомства об устранении нарушений закона, их обращения в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. КС РФ вправе обращать внимание органов, исполняющих его решения, на имеющиеся проблемы, высказывать свои рекомендации как посредством принятия организационных решений (принимаются им вне рамок отправления конституционного правосудия), так и в рабочем порядке.

К числу мер пресечения, восстановления прав, направленных на обеспечение конкретных решений КС РФ, относится, например, приостановление уполномоченными органами действия актов иных органов, основанных на акте, признанном неконституционным, в том числе до истечения сроков, в течение которых последние должны отменить (пересмотреть) свои основанные на неконституционном регулировании акты. Правом приостановления (или даже отмены) актов, основанных на неконституционном регулировании, могут наделяться органы, вышестоящие по отношению к органам, принявшим соответствующие акты. Крайняя форма реагирования на неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование исполнению решений КС РФ - применение мер ответственности к нарушителям. В числе таких мер - роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности Президента РФ, глав субъектов РФ.

Создание условий надлежащего исполнения любых решений Конституционного Суда РФ имеет правотворческую, правоприменительную и контрольную составляющие. К первой относится совершенствование законодательства об исполнении решений КС РФ. Ко второй - меры по оптимизации исполнения решений КС РФ разными субъектами, в том числе по согласованию их усилий.

Качественное исполнение решений КС РФ предполагает разработку системы выявления и учета правовых позиций КС РФ54. Постоянный анализ и учет правовых позиций КС РФ - обязанность всех правотворческих и правоприменительных органов.

В работе по обеспечению исполнения решений КС РФ необходимо взаимодействие разных ведомств. Так, КС РФ регулярно направляет в Государственную Думу и Правительство РФ перечень решений Суда, требующих изменения федерального законодательства. Те, в свою очередь, информируют КС РФ о ходе работы по исполнению его решений.

Исполнение решений Конституционного Суда РФ является объектом внешнего и внутреннего контроля ряда субъектов. Внутренний (внутриведомственный) контроль исполнения решений КС РФ осуществляют органы и должностные лица, отвечающие за принятие, изменение актов, признанных полностью или частично неконституционными. Внешний контроль обеспечивает сам КС РФ (его Секретариат), органы прокуратуры, юстиции.

Минюст России проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ55

Важным аспектом взаимодействия Минюста России и Конституционного Суда РФ должен стать вопрос о снятии Минюстом с контроля исполненных решений КС РФ. Такое решение, как представляется, может приниматься только с согласия Конституционного Суда РФ. Соответственно, названное взаимодействие необходимо ввести в нормативные рамки.

В завершение отметим, что в настоящее время в области исполнения решений КС РФ на первый план выходит проблема качества такого исполнения. Для ее решения необходима основательная проработка вопроса о критериях эффективного исполнения конституционно-судебных решений56, прежде всего таких, которые позволяют оценить качество вводимых в действие нормативных правовых актов и качество работы отдельных субъектов, отвечающих как за непосредственное исполнение решений КС РФ, так и за поддержание в рабочем состоянии механизма такого исполнения.

Юридическая сила решений Конституционного Суда РФ

В научной литературе до сих пор не сложилось единого мнения ни по вопросу, касающемуся общенормативного характера решений высших судов в целом, ни по вопросу правомерности и допустимости судебного правотворчества со стороны Конституционного Суда РФ в частности.

ФКЗ «О КС РФ»57 определяет основные положения касаемо юридической силы решений КС РФ:

• Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию.
• Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
• Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
• Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
• Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Весьма расхожей была и остается тема признания правомерности правотворческой деятельности Конституционного Суда РФ, равно как и других высших судебных органов России, а также правомерности признания принимаемых ими решений в качестве источников права. Зачастую можно встретить утверждение о том, что такая "легализация", с одной стороны, противоречила бы Конституции России и действующему законодательству, а с другой - вступала бы в конфликт с правотворческой деятельностью Федерального Собрания.

Современные авторы все чаще противопоставляют правотворческую деятельность Конституционного Суда РФ правотворческой деятельности парламента.

Дело в том, что правотворческая деятельность судов весьма существенно отличается от аналогичной деятельности российского парламента и уже в силу этого она не может ни подменять ее собой, ни тем более дублировать.

В отличие от парламентского правотворчества особенность судебного правотворчества предопределяется тем, что:

• судебное правотворчество всегда есть "побочный продукт акта правосудия";
• оно несамостоятельно в том смысле, что "привязано" к основной функции судебной власти - осуществлению правосудия;
• оно осуществляется в рамках закона и на основе закона;
• правотворчество Конституционного Суда РФ в значительной мере связано с толкованием права и восполнением пробелов в праве;
• судебные правоположения вырабатываются судьями только на основе "имеющихся норм и правовых принципов, а не своей субъективной воли";
• эти правоположения не должны противоречить существующим, и в первую очередь конституционным, законам;
• сами по себе они не могут изменить или отменить закон;
• существуют определенные границы или пределы судейского правотворчества, предусмотренные законом, которые представляют собой "стержень доктрины и практики прецедентного права, охватывающий сущность взаимоотношений и компетенцию судебной и законодательной властей, гарантии от узурпации прав последней".

Довольно распространенным среди авторов, не признающих правотворческую функцию Конституционного Суда РФ, является утверждение, используемое как аргумент в пользу отстаиваемой позиции, о том, что в случае признания нормативного правового акта или его отдельных частей не соответствующими Конституции или федеральному закону "по Конституции и действующему законодательству у судебной власти (у судов всех инстанций и всех ступеней) нет права отменять нормативно-правовой акт, признанный ею не соответствующим Конституции или закону"58. Отмена нормативного правового акта (как и его принятие), справедливо отмечал профессор В.С. Нерсесянц, "это прерогатива правотворческих органов, а не суда. Суд же вправе дать лишь юридическую квалификацию (правовую оценку и характеристику) рассматриваемого нормативно-правового акта в смысле его соответствия или несоответствия Конституции, закону".