Правительство Республики Беларусь в системе исполнительной власти

Функция регулирования осуществляется в разных областях и сферах. Совет Министров регулирует деятельность всех отраслей экономики республики (п. 3 ст. 4 Закона), внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) республики (ч. 13 ст. 4 Закона), регулирует вопросы внутреннего государственного долга (ч. 27 ст. 4 Закона), разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи (ч. 8 ст. 5 Закона), утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды (ч. 7 ст. 6 Закона).

Функция руководства реализуется как по отношению к подчиненным Совету Министров органам государственного управления: так и в отношении обеспечения решения отдельных важных вопросов. Так, Совет Министров руководит системой подчиненных республиканских органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 15 Закона), руководит в пределах своей компетенции подготовкой хозяйства республики к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием (ч. 5 ст. 8 Закона), осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной в республике (ч. 7 ст. 8 Закона) и т.д.

Руководство состоит в воздействии Совета Министров на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач.

В деятельности Совета Министров применяется  и функция координации. Совет Министров координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (ч. 16 ст. 4 Закона), работу по изучению и разработке нормативов потребительских бюджетов для разных социально-демографических групп населения (ч. 41 ст. 4 Закона), деятельность Национальной академии наук Беларуси, отраслевых государственных академий (ч. 22 ст. 5 Закона), деятельность в области отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями (ч. 2 ст. 9 Закона), деятельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти по осуществлению кадровой политики, созданию системы непрерывного обучения кадров (ч. 3 ст. 10 Закона).

Наиболее широкое применение находит функция контроля и учета. Совет Министров контролирует работу всех подчиненных органов государственного республиканского масштаба, а также местных исполнительных и распорядительных органов. В отношении последних возможно осуществление контроля только за исполнением ими Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра (так записано в ч. 3 ст. 15 Закона). В то же время в части 6 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» указанные полномочия Совета Министров ограничены. Во-первых, ограничение произошло в отношении субъектов контроля: ими могут быть не все звенья местных исполнительных и распорядительных органов, а только областные и Минский городской исполнительные комитеты. Во-вторых, ограничен круг вопросов, по которым возможно осуществлять подобный контроль,— это вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров.

Совет Министров по вопросам экономики  наделен более чем 45 видами полномочий. Обладание такими широкими полномочиями по вопросам экономики объясняется тем, что государство еще сохраняет за собой важные рычаги воздействия (управления) в этой сфере. При этом многие полномочия, которые имелись у Совета Министров по Конституции БССР 1978 г., исчезли или видоизменились.

В социально-культурной сфере Совет Министров уполномочен обеспечивать проведение единой государственной политики в области науки, здравоохранения, социальной защиты, создавать условия для поддержания установленного законодательством республики уровня социального обеспечения, принимать меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствовать систему социальной защиты, принимать меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений, содействовать развитию физической культуры и спорта, осуществлять меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивать охрану историко-культурного наследия и т.д. (ст. 5 Закона). В рассматриваемой области Совет Министров наделен широкими полномочиями (более 21 вида).

Совет Министров наделен значительными  правами и обязанностями в области охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, национальной безопасности и обороноспособности государства и в иных областях, оговоренных в Законе (ст.ст. 6—11).

3. ФОРМЫ РАБОТЫ СОВЕТА МИНИСТРОВ

Совет Министров — коллегиальный орган, поэтому основной формой его работы является коллегиальность, выражающаяся в проведении заседаний. Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание считается правомочным, если в нем принимает участие не меньше половины (50% + 1) членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов членов Правительства, присутствующих на заседании (ст. 25 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах»). Таким образом, если за принятие того или иного решения проголосует меньше чем одна треть членов Совета Министров, то решение считается непринятым. В случае равенства голосов считается принятым решение, за которое проголосовал председательствующий.

Председательствующим  на заседаниях является Премьер-министр. При его отсутствии заседания проводит по поручению Премьер-министра и согласованию с Президентом один из заместителей Премьер-министра. На заседаниях имеет право председательствовать Президент.

Ответа на вопрос, участвует ли Президент  в голосовании, в законодательстве не существует. Между тем, имеются правовые нормы, четко закрепляющие правила, что голос председательствующего на заседании Совета Министров или его Президиума является определяющим (решающим). Кроме того, в голосовании могут участвовать только члены Правительства. Президент не является членом Правительства. Таким образом, председательствование Президента на заседаниях Совета Министров превращается в определенном смысле в формальность. При этом он осуществляет руководство заседанием. Однако его правовой статус в подобном качестве не определен, поэтому юридически Президент как председательствующий не обладает никакими другими полномочиями, кроме полномочий по порядку ведения заседания. Необходимо устранить существующие в законодательстве упущения, определить статус Президента в качестве председательствующего на заседаниях Совета Министров. Правильным было бы также оговорить право Президента председательствовать на заседаниях Президиума Совета Министров. В соответствии с пунктом 15 статьи 84 Конституции и частью 3 статьи 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Президент вправе председательствовать только на заседаниях Совета Министров, а Президиум является органом Совета Министров.

Заседания — основная форма деятельности Совета Министров, поскольку на них рассматриваются и решаются основные, наиболее важные вопросы, относящиеся к его компетенции.

В упомянутом выше Законе определена исключительная компетенция Совета Министров. Вопросы, входящие в нее, рассматриваются только на его заседаниях. В статье 26 данного Закона дан перечень таких вопросов. К ним относятся: вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов; проекты и программы экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики.

Одной из форм деятельности Совета Министров  следует рассматривать его Президиум.

Президиум также коллегиальный орган. Его работа строится в форме заседаний, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели (ч. 2 ст. 27 Закона). Заседания проходят под председательством Премьер-министра или одного из его заместителей, как и заседания Совета Министров. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует больше половины общей численности членов Президиума. Решения принимаются большинством голосов от общей численности членов (ч. 3 ст. 27 Закона).

Формой  работы Совета Министров является и опросный порядок принятия постановлений. Он предусмотрен частью 4 статьи 27 Закона и состоит в том, что в кулуарах выясняется мнение членов Президиума по тем или иным вопросам, вынесенным на рассмотрение Совета Министров или его Президиума, без рассмотрения их на заседаниях. Такими могут быть неотложные или не требующие обсуждения вопросы. После опроса принимается постановление от имени Совета Министров. Опрос выражается, как правило, в форме визирования проекта постановления. Количество членов Президиума, необходимое для того, чтобы его можно было считать достаточным для принятия постановления, в законодательстве прямо не установлено, как не установлен и порядок опроса.

На  практике следует руководствоваться  правилом, закрепленным в части 3 статьи 27 Закона. Таким образом, если Президиум состоит из 11 членов, то постановление будет считаться принятым в случае его визирования 6 членами и является актом Совета Министров, состоящего из 38 человек.

В научной литературе опросный порядок  работы Совета Министров подвергается резкой критике. Законодатель и практика не отказались от него. Это объясняется наличием множества вопросов, по которым Совету Министров и его Президиуму необходимо принимать постановления, что вынуждает проводить ежедневные заседания. Разумеется, это не только нежелательно, но и невозможно.

Управленческая деятельность Совета Министров осуществляется в правовой и неправовой формах. Правовая форма реализуется в издании правовых актов, а неправовая — в организаторской работе и материально-технических действиях. Правовыми актами Совета Министров являются постановления, распоряжения, протокольные решения, указания, поручения (ст. 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Согласно этому Закону постановления и  протокольные решения как правовые акты принимаются коллегиально. Постановления могут приниматься только на заседаниях Совета Министров и его Президиума, а протокольные решения — как на заседаниях, так и на совещаниях у Премьер-министра и его заместителей. В части 7 статьи 28 данного Закона установлено: «Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей».

Распоряжения, указания и поручения — правовые акты, которые принимаются единоначально Премьер-министром или его заместителями. В соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции и частью 6 статьи 28 Закона распоряжения издаются только Премьер-министром.

Принятие  постановлений и издание распоряжений предусмотрено статьей 108 Конституции, указаний и поручений — только частью 7 статьи 28 Закона.

Постановления представляет собой правовые акты коллегиального порядка и являются основными, превалирующими над иными актами Совета Министров. Такое превалирование обеспечивается также тем, что они могут быть нормативными, а распоряжения, указания, поручения таковыми не бывают. Постановления издаются на основании и в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента (ч. 1 ст. 28 Закона) по наиболее сложным и важным вопросам компетенции Совета Министров. Для вступления их в юридическую силу предусмотрен более сложный порядок, чем для иных актов.

Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не оговорен другой срок, который не может быть более ранним, чем день его принятия. Такое ограничение является весьма важным и правильным. Оно запрещает Совету Министров принимать постановления, имеющие обратную силу, т.е. распространяющиеся на отношения, появившиеся до их принятия (вступления в силу). Обратная сила действия постановлений допустима, если при этом улучшается положение лиц, организаций, на которых распространяется действие акта. Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 2 ст. 28 Закона). Кроме того, все постановления нормативного характера должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, без чего не могут вступить в силу.

Следует также заметить, что по Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных  органах» постановления Совет Министров принимает, а распоряжения Премьер-министр издает, хотя в статье 108 Конституции употребляется только термин «издает». Положениями Закона конкретизированы нормы Конституции, что является правильным.

Постановления имеют большую юридическую силу по сравнению с иными актами Совета Министров. Распоряжения и другие акты должны соответствовать постановлениям, не противоречить им.

Распоряжения — правовые акты индивидуального  ненормативного характера. С их помощью Премьер-министр решает, как правило, внутриорганизационные вопросы. Они не содержат норм права и принимаются по конкретным вопросам, имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Распоряжения, как и любые правовые акты, влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношении.

Постановления и распоряжения имеют четкую структуру. Структура нормативно-правовых актов определена в Регламенте Совета Министров Республики Беларусь. Она состоит из реквизитов и текста (содержания акта).

Первую часть считают необязательной, поэтому она нередко отсутствует.

Постановления и распоряжения оформляются в  виде отдельных документов. Тексты решений в виде протоколов заседаний (совещаний), так называемые протокольные решения, содержатся в самих протоколах, которые ведутся на заседаниях (совещаниях). У них отсутствуют указанные выше реквизиты, как в обособленных документах-актах.

Такая запись не совсем точно отражает суть подобных решений. Они не могут и не должны иметь вид протоколов. Протокол заседания (совещания) — это документ, в котором отражается, фиксируется основное содержание происходящего на заседаниях (совещаниях).

Решение — это заключение (вывод), зафиксированное(ый) в протоколе, т.е. результат обсуждения, рассмотрения вопроса. Совет Министров, Президиум Совета Министров на заседаниях принимают решения, однако не все из них обретают форму правовых актов. Последними являются так называемые протокольные решения. Они действительно являются только решениями по той причине, что имеют лишь один структурный элемент правового акта — текст, содержание. Правовой акт не может быть без текста (содержания), т.е. самого решения, однако он не может быть и без составляющих — реквизитов. Реквизиты придают решению форму акта и официальный характер. При этом возникает вопрос, каков статус протокольных решений. Конституция наделила Совет Министров правом принимать только постановления, но, вероятно, одного вида правового акта недостаточно для многочисленных, ежедневно принимаемых Советом Министров (его Президиумом) решений, поэтому в Законе предусмотрено издание Советом Министров и протокольных решений как правовых актов. Таким образом, положения статьи 108 Конституции дополняются новым видом правового акта.