Право собственности на земельные участки

Анализируя различные способы приобретения прав на земельные участки, можно констатировать, что приобрести в собственность земельный участок можно только производными способами.

Земли, не принадлежащие физическим или юридическим лицам, являются собственностью государства (ст. 16 Земельного кодекса РФ).

Если собственность на земли не разграничена, распоряжение такими земельными участками осуществляется органами местного самоуправления, т.е. при отсутствии установленного собственника данное недвижимое имущество не признается бесхозяйным (ст. 10 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 22.07.2010г.).3

На практике у большинства объектов недвижимости не определены хозяйствующие субъекты, что не только приводит к разрушению объектов недвижимости, но и угрожает жизни и здоровью населения. Так, при расследовании пожара в доме ветеранов в республике Коми было выявлено, что у данного учреждения отсутствует какой-либо юридический статус. Данный факт привел к гибели людей, а также выявил проблему установления статуса как здания, так и земельного участка, необходимого для его использования.

Порядок передачи земельных участков в собственность, деление территорий по целевому назначению, ограничения по передаче земель в собственность закреплены как земельным, так и федеральным законодательством.

Возникновение, изменение либо прекращение прав собственности подлежат государственной регистрации.

В соответствии с законодательством выделяются три основные категории способов признания права собственности на землю:

1) переоформление  ранее принадлежащих прав на  земельные участки гражданам  и юридическим лицам (п. 9.1 ст. 3 Федерального  закона "О введении в действие  Земельного кодекса Российской  Федерации", ст. ст. 265 - 267 ГК РФ, ст. 21 ЗК РФ);

2) административный  порядок признания права собственности  на земельные участки (ст. ст. 28, 36 ЗК РФ);

3) гражданско-правовой  способ признания права собственности  на землю (ст. ст. 34, 37, 38 ЗК РФ, ст. ст. 217, 552, 1181 ГК РФ).

Отдельно можно выделить судебный способ установления права собственности на землю (ст. 12 ГК РФ, ст. 59 ЗК РФ). Из указанных способов наиболее распространенный в существующей экономической формации - гражданско-правовой, выражающийся в заключении сделок купли-продажи земельного участка, выкупе земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, оформлении права собственности в связи с вступлением в наследство и в совершении ряда других гражданско-правовых действий. Большинство проблем связано с установлением права собственности земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости. Так, при определении принадлежности зданий и сооружений определенному собственнику, нельзя обходить стороной вопрос о "единстве судьбы" земельного участка с таким имуществом. Фактически при определении принадлежности здания, сооружения либо иного недвижимого имущества собственнику происходит борьба за право распоряжаться земельным участком, необходимым для использования такого имущества.

Один из известных примеров - неоднократно освещавшаяся российскими СМИ ситуация вокруг здания на улице Новаторов в г. Москве, которое местная православная община считала бывшим храмом. Возникло противостояние чиновников с обществом, ставшим на защиту спорного по статусу строения (то ли центральный теплопункт, то ли остов церкви, освященной в 1914 г.). За четыре года бюрократических отписок так и не последовало обращение в суд за установлением статуса здания, а соответственно, принадлежности земельного участка. В результате спорное здание разрушено, а на его месте, возможно, будет возведена парковка или спортивная площадка. Время покажет, ради какого целевого использования земельного участка было снесено здание, олицетворяемое прихожанами и священнослужителями с Преображенским храмом.

Такой способ, как переоформление ранее принадлежащих прав на земельные участки, по своей природе носит административный характер (поскольку осуществляется через органы исполнительной власти и местного самоуправления) и в настоящее время становится все менее актуальным. Под переоформлением прав на земельные участки законодатель подразумевает установление права собственности на землю землевладельцами и землепользователями. Данные лица владеют (пользуются) земельными участками на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. При этом законодательное отношение о порядке переоформления прав физическими и юридическими лицами не одинаковое.

Если граждане не ограничены какими-либо сроками по оформлению прав собственности на землю, то права большинства юридических лиц находятся под угрозой.

Например, религиозные организации обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования в срок до 1 января 2012 г., а остальные юридические лица (кроме особо оговоренных в Земельном кодексе РФ) - до 1 января 2013 г. В лучшем случае данное положение приведет к применению штрафных санкций в размере от двадцати до ста тысяч рублей (вводимых с 2013 г. КоАП РФ). А в худшем? К изъятию земельных участков у данных субъектов, т.е. прекращению каких-либо прав на землю? В настоящее время законодатель не предусмотрел иных санкций за пропуск сроков переоформления (перерегистрации) земельных прав, кроме штрафных. После вступления в силу Земельного кодекса РФ "обязательные" сроки переоформления прав на земельные участки неоднократно переносились. Например, изначально срок переоформления земельных прав был установлен до 2006 г., затем перенесен до 2008 г. и, наконец, продлен до 2012 г. Таким образом, законодатель постарался установить временные рамки сроков оформления земельных прав (т.е. без неблагоприятных последствий) до 2012 г., а максимально возможные - до 2013 г.

Для изменения обстановки, с одной стороны, можно технически внести изменения в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", заменив слово "обязаны" (переоформить право постоянного (бессрочного) пользования) на слово "вправе", что повлечет отмену штрафных санкций и уравняет в правах физических и юридических лиц. С другой стороны, вводимую с 2013 г. статью 7.34 КоАП РФ можно дополнить следующим абзацем: "Неоднократное нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность - влечет прекращение установленного права".

Учитывая конституционную норму - никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда - привлечение к ответственности за нарушение сроков оформления прав может осуществляться только в судебном порядке, что даст заинтересованному субъекту последнюю возможность в судебном порядке установить новое право на земельный участок.

Для того чтобы стимулировать субъектов реализовать предоставленные им права на переоформление земельных участков, в 2006 г. был принят Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ,4 упрощающий данную процедуру и закрепляющий обязанность определенных органов содействовать в оформлении документов для установления права собственности, а при возникновении споров принимать меры по заключению мировых соглашений. Такое положение, видимо, закрепляется в связи с отсутствием в законодательстве лица, определяющего, на каком из двух возможных видов прав (собственности или аренды) будет предоставлен земельный участок. С одной стороны, способ реализации предоставленных прав выбирает сам субъект, с другой - решение о предоставлении участка на выбранном праве принимает уполномоченный орган. Первому выгоднее приобрести имущество в собственность, второму - переоформить на право аренды. Разрешение сложившейся ситуации сводится к принуждению в судебном порядке ответственные за оформление документов органы принимать правоустанавливающие решения в интересах заявителя.

В отличие от переоформления ранее принадлежащих прав административный порядок установления права собственности применяется в отношении новых земельных правоотношений. Административный порядок установления права собственности на вновь предоставляемые земельные участки является наиболее сложным способом возникновения права собственности и отличается бюрократизмом и многочисленными нарушениями прав граждан и юридических лиц. В рамках реализации данного права выносится акт соответствующего органа (с сопутствующим согласованием различных инстанций) и решается вопрос, в какой форме (платной или бесплатной) будет предоставлен земельный участок. Земельный кодекс РФ практически не раскрывает случаи бесплатного предоставления земельных участков, но такие положения закрепляются федеральным и региональным законодательством. Причем по общему правилу выделение земельных участков в собственность должно производиться за плату. Однако региональным законодательством закрепляются исключительные случаи бесплатной передачи земли.

Например, в рамках своих полномочий органы местного самоуправления Ленинградской области в 2008 г. закрепили бесплатное предоставление земельных участков в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области.5 Недостатком данного Закона является отсутствие разработанного порядка предоставления земельных участков, отсутствие указания на максимальные размеры предоставления земельных участков, а также ряд других положений, требующих законодательного урегулирования. В связи с чем на данном этапе реализовать предоставленные права граждане не могут.

Аналогичные положения были реализованы в Новгородской области 6, Смоленской области7 и в ряде других регионов.

В Саратовской области предусмотрены случаи однократного бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности, для крестьянского (фермерского) хозяйства, для садоводства, огородничества и животноводства, а также для дачного строительства.8

Что касается судебного порядка установления права собственности на землю, то в настоящее время суды рассматривают значительное число споров как при отказе в предоставлении земельных участков, так и по поводу их предоставления на том или ином праве.

Говорить о праве частной собственности можно лишь в традиционном смысле права собственности - как о юридической категории, включающей в себя права и обязанности собственников. Ярким тому подтверждением служит название главы VI ЗК РФ "Права и обязанности собственников... при использовании земельных участков".

Право частной собственности на землю включает не только традиционные правомочия владения, пользования и распоряжения, но и охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель, находящихся в частной собственности, подвержено принципу приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Приобретение гражданином или юридическим лицом земельного участка возлагает на него обязанность проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, охране земель с учетом хозяйственной деятельности, природных и других условий, защите земель от заражения вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником, захламления отходами производства и потребления и т.п. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться даже экономическое стимулирование (п. 8 ст. 13 ЗК РФ).

Охрана и использование земель в соответствии с их назначением, которое определяется прежде всего их категорией, являются обязанностью собственника земли, имеющей организационно-имущественный характер. Такая обязанность возникает у частного собственника в силу приобретения земельного участка перед обществом в лице государства, его исполнительных органов, а также органов местного самоуправления. Эта обязанность собственника земли перед государством основана на властном подчинении гражданина или юридического лица требованиям исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отличие от решений органов управления землей по предоставлению гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, акты государственных органов и органов местного самоуправления по устранению последствий ненадлежащей охраны земель носят директивный, обязательный характер для собственников земельных участков и никаких элементов согласования в себе не содержат, что не характерно для выбора земельного участка для строительства или иной цели (ст. 31, 34 ЗК РФ). Таким образом, охрана земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, входит в содержание права собственности как его элемент, но она имеет не гражданско-правовой характер, а властный, административно-правовой (даже уголовно-правовой).

Собственники земельных участков (согласно ст. 42 ЗК РФ) обязаны:

- использовать  земельные участки в соответствии  с их целевым назначением и  принадлежностью к той или  иной категории земель и разрешенным  использованием способами, которые  не должны наносить вред окружающей  среде, в том числе земле как  природному объекту;

- осуществлять  мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования  лесами, водными и другими природными  объектами;

- своевременно  производить платежи за землю;

- соблюдать  при использовании земельных  участков требования градостроительных  регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных  и иных правил, нормативов и  иные требования.

Приобретение права собственности на земельные участки приводит к появлению у гражданина или юридического лица прав на использование земельных участков, которые не охватываются традиционной триадой правомочий собственника. При этом у собственника земельного участка появляются как права, вытекающие непосредственно из факта обладания землей, так и права, которые невозможно осуществить без нахождения у себя в собственности земельных участков. Гражданин или юридическое лицо - собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ. Представляется, что употребление словосочетаний "в установленном порядке" и "в соответствии с законодательством Российской Федерации" в пп. 1 п. 1 ст. 40 ЗК РФ излишне. В норме права уже и так четко определены возможности собственника земельного участка в отношении вещей, извлекаемых из земли для собственных нужд. В отношении же закрытых водоемов есть специальная норма, содержащаяся в пп. 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ. Существующая редакция анализируемой нормы ограничивает права собственника земельного участка. Выходит, чтобы извлечь глину или песок на своем участке для себя или вырыть колодец, пруд, требуется решение каких-то органов.