Правопреемство в государственном и муниципальном праве

Более подробно остановимся на рассмотрении коллективных субъектов правоотношений в публичном праве, а именно в государственном и муниципальном праве.

Круг субъектов публичных правоотношений широк: от Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований до всевозможных политических партий, избирательных объединений и т.д.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Правопреемство в государственном праве

Некоторые их указанных в предыдущем параграфе субъектов правоотношений, по-видимому, могут изменяться путем их замены в соответствующих правоотношениях, в которых они участвуют. Так, например, законодательно установлена возможность изменения состава субъектов Российской Федерации, которая происходит в соответствии с Федеральным Конституционным законом от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», 13путем слияния двух или более субъектов Российской Федерации в один единый субъект. В этом случае происходит замена субъекта во всех правоотношениях, в которых участвовал этот субъект.

Порядок изменения состава субъектов Российской Федерации и, соответственно порядок их правопреемства в правоотношениях наиболее полно отражены в конституционном законодательстве Российской Федерации. Согласно ч.2, ст. 65 Конституции РФ14 процесс создания, преобразования и упразднения государственно-территориальных единиц в Российской Федерации назван «изменением субъектного состава Российской Федерации», которое происходит на основании норм Федерального Конституционного Закона от 17.12.2001 №6 -ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». По каждому случаю создания нового субъекта в Российской Федерации также принимается также специальный конституционный закон.

В литературе выделяются два случая правопреемства, предусмотренные названным Федеральным конституционным законом: во-первых, при вхождении иностранного государства в состав Российской Федерации, и, во-вторых, правопреемство по правам и обязанностям объединившихся субъектов вновь созданным субъектом Российской Федерации. В науке конституционного права выделяются и иные способы преобразования субъектного состава федерации, в частности разделение территории субъекта федерации на несколько новых субъектов. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации от 04.06. 1992 г. №2927-I «Об образовании Ингушской республики в составе Российской Федерации» 15произошло разделение единой Ингушско-Чеченской Республики на Ингушскую Республику и Чеченскую Республику.

Создание новых субъектов Российской Федерации происходит на основании совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), заинтересованных в объединении субъектов Российской Федерации, направляемого президенту Российской Федерации. После этого вопрос о создании нового субъекта подлежит вынесению на референдумы.

На основании положений Федерального Конституционного закона от 17.12.2001 № 6 –ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в Российской Федерации началась процедура объединения субъектов Российской Федерации. Так, 25 марта 2004 года принят Федеральный Конституционный закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»16; Федеральный Конституционный закон от 14.10.2005 №6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»17; Федеральный конституционный закон от 12.06.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»18 и т.д.

Практически все указанные Федеральные конституционные законы содержат статью, регулирующую порядок правопреемства при создании нового субъекта Российской Федерации, которая упорядочивает вопросы правопреемства в трех типах правоотношений. Во-первых, это отношения собственности субъекта Российской Федерации. Все имущество, которым объединяющиеся субъекты Российской Федерации обладали на праве собственности, становится собственностью вновь образованного субъекта Российской Федерации. Во-вторых, новый субъект Российской Федерации становится правопреемником объединившихся субъектов Российской Федерации во всех отношениях с Российской Федерацией, органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, юридическими и физическими лицами и т.д. В-третьих, органы государственной власти и иные государственные органы нового субъекта Российской Федерации также становятся правопреемниками органов государственной власти объединившихся субъектов Российской Федерации, осуществляющих полн6омочия в соответствующей сфере деятельности. В рамках статьи о правопреемстве в указанных Федеральных конституционных законах установлено также, что в случае, если какое-либо право (обязанность) не было передано новому субъекту Российской Федерации, то вопросы правопреемства решаются в соответствии с заключаемыми таким субъектом договорами и соглашениями.

Процесс правопреемства субъектов Российской Федерации – достаточно длительная процедура, поэтому каждый из указанных Федеральных конституционных законов о создании субъектов Российской Федерации предусматривает переходный период для оформления правопреемства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вопросы правопреемства в муниципальном праве

Особенности правопреемства существуют и в муниципальном праве.

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в  Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Так, в ст. 12 Конституции РФ говорится о самостоятельности местного самоуправления и независимости его от органов государственной власти.

В главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» определены основные права местного самоуправления:

а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения;

б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов;

г) право на судебную защиту местного самоуправления;

д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов правопреемства в муниципальном праве необходимо начать с рассмотрения типов субъектов, участвующих в муниципальных правоотношениях.

Так Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 выделяет четыре типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Все указанные виды муниципальных образований могут вступать в различные правоотношения, причем их отраслевая принадлежность является различной – от гражданско-правовых отношений до процессуальных, бюджетных и т.д.

Замена субъекта в правоотношениях, в которых участвует любое муниципальное образование, может происходить на основании ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования. В соответствии с данной статьей, определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Заслуживающим внимания аспектом правопреемства коллективных субъектов правоотношений в муниципальном праве является вопросы территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает определения муниципального образования, а только перечисляет его возможные виды соответственно возникают вопросы различной направленности, особенно в части муниципальной собственности.

Правопреемство в материальных и процессуальных правоотношениях при реорганизации муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызывает затруднения в судебной практике РФ. Особое место занимают имущественные правоотношения, возникшие в результате принятия указанного выше Федерального закона.

Данную проблему рассмотрим на примере решения Арбитражного суда Брянской области от 19.02.2009 г. (приложение 1).

Муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» от имени Мичуринского сельского поселения обратилось в Арбитражный суд с иском к Брянскому муниципальному району в лице муниципального учреждения «Администрация Брянского района» и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании права собственности за сельским поселением на земельный участок, расположенный в поселке Мичуринский Брянского района.

По мнению администрации Брянского района, ссылка истца на решение Брянского райисполкома, о том, что в ведение Мичуринского сельского Совета народных депутатов были переданы земли сельских населенных пунктов несостоятельна, поскольку в соответствии с п.4 Указа Президента Российской Федерации от 09.10.1993 г.  № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность Мичуринского сельского Совета народных депутатов была прекращена, а Мичуринское сельское поселение относится к вновь образованным муниципальным образованиям и не является правопреемником указанного в решении органа местного самоуправления.

Руководство районной администрации не учло тот факт, что нельзя ни один орган просто так отправить в небытие, даже если он ликвидирован, упразднен, не может никому е принадлежать имущество, ранее находившееся в чьей-то власти. Именно для урегулирования таких ситуаций был создан институт правопреемства.

Оценив материалы дела, суд признал иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 06.10.2003 г  № 131-Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 года установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Муниципальное образование в границах Брянского района наделено статусом муниципального района, а в его пределах были образованы новые муниципальные образования – городские и сельские поселения. Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. № 3- З, в составе территории Брянского района Мичуринское муниципальное образование наделено статусом Мичуринского сельского поселения.

Возвращаясь к проблеме правопреемства, нам интересна следующая точка зрения суда: «Суд полагает, что институт правопреемства не может быть распространен в полной мере к участникам рассматриваемых гражданских правоотношений, поскольку, хотя согласно статье 24 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, но они не являются юридическими лицами. К ним применяются нормы законодательства, установленные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Далее суд поясняет, что «от имени муниципального образования выступают органы местного самоуправления». А они, в свою очередь, имеют статус юридического лица и участвуют в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, и в этом случае они действуют в соответствии с ч. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, как органы публичной власти.

Между тем, в соответствии с п.10, ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территории указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению полномочий.

Такие вопросы местного значения как местные финансы, исполнение местного бюджета, владение и распоряжение муниципальным имуществом и др. являются продолжающимися и беспрерывными в своей реализации.

Поскольку в силу п. 20 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, пп.1 п.2, ст. 6 Федерального закона от 28.08.95 г. № 154-ФЗ, вопросы использования земель поселения относятся к вопросам местного значения, муниципальное учреждение «Мичуринская сельская администрация» как орган местного самоуправления является правопреемником по использованию и контролю земель на территории сельского поселения, а ранее на территории сельсовета .По действовавшему ранее законодательству, регулирующему деятельность органов местного самоуправления, сельсоветы, иные населенные пункты на территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, являлись муниципальными образованиями (см. п. 1 ст. 2 ФЗ от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ).