Правовая природа соглашений политических партий и контроль за их заключением и реализацией

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СОГЛАШЕНИЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ЗАКЛЮЧЕНИЕМ И РЕАЛИЗАЦИЕЙ

 

Введение

 

Соглашения политических партий – политико-правовой институт, который относительно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы политических соглашений чаще всего входят в предмет политологических исследований.

Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти. При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования.

Настоящее исследование представляет собой попытку системного анализа правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий. В его предмет входят доктринальные рассуждения о правовой природе этих соглашений, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран.

Либерализация партийного законодательства 2012 г. привела к активному росту  числа политических партий  в  России. Учитывая  установленные  в законодательстве условия участия  в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание  к объединению, к реализации их права  на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права  лежит институт соглашений политических партий. Поэтому предложенные автором  доктринальные подходы к их пониманию  и практические рекомендации к правовому  регулированию могут быть востребованы в законодательстве и правоприменительной  практике. В этом заключается теоретическая  и практическая значимость настоящего исследования.

 

Соглашения политических партий: правовая природа и содержание

 

Для того чтобы понять правовую природу соглашений политических партий, сначала нужно определить, обладают ли они правовым содержанием. Наличие  правового содержания означает, что  исследуемый факт или явление  оказывают существенное влияние  на правовой статус личности и/или юридического лица, а также на порядок реализации их прав и свобод, выполнения правовых обязанностей.

Соглашения политических партий оказывают непосредственное влияние на права и свободы  граждан, во-первых, потому что деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных  избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства. Во-вторых, эти соглашения влияют на права и свободы граждан опосредованно: от того, какие партии войдут в избирательный блок, который может выиграть выборы, или какие партии войдут в коалиционное соглашение и будут участвовать в формировании правительства, зависит то, какой будет государственная политика во всех сферах общественных отношений. Из этого следует, что в соглашениях политических партий присутствует правовое содержание, и, исходя из этого, они находят отражение в законодательстве в качестве институтов, а также юридических фактов. В частности, из положения п.11 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях» (далее – Федеральный закон о политических партиях) следует, что из факта заключения письменного соглашения между региональным отделением политической партии и общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления, в свою очередь, вытекает обязанность политической партии включать в этот список кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, а также основания, по которым она вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру ¹.

Стоит подчеркнуть, что для  определения правовой природы социального  явления необходимо не только его  отражение (закрепление) в законодательстве, но и наличие в данном явлении  правового содержания. Определение  у соглашений политических партий наличия  правового содержания является лишь первым шагом к пониманию их правовой природы. Термином «правовая природа» принято обозначать родовую и  видовую принадлежность правообразующих  юридических фактов и норм, которые  влекут за собой возникновение конкретных правоотношений².

Чтобы решить вопрос о видовой  и родовой принадлежности соглашений политических партий как юридических фактов к конкретной отрасли права, необходимо, прежде всего, проанализировать предмет таких соглашений.

Данная проблема детально проанализирована в израильской  правовой доктрине. Признается, что  предметом соглашений политических партий являются вопросы 

 

1  Федеральный закон   от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ (в ред.  от 1 дек. 2012 г.) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

2 См. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. С. 172.

 

осуществления государственной власти³, режим осуществления публично-властных полномочий ⁴. Представляется, однако, что последнее не совсем верно, так как рассматриваемые  соглашения  не должны менять существующую систему отправления публично-властных полномочий – это можно сделать только с помощью законов и подзаконных актов. В соглашениях политических партий (конкретно – коалиционных соглашениях) могут лишь выражаться намерения относительно такого изменения, например, принятие законов, устанавливающих новый порядок формирования органов государственной власти. Необходимо подчеркнуть, что политические партии сами по себе не осуществляют государственную власть, они могут лишь принимать участие в формировании публично-властных институтов. Одновременно вопросы осуществления государственной власти входят в предмет регулирования конституционного права.

Анализ содержания соглашений политических партий позволяет выделить следующие вопросы, являющиеся предметом  таких соглашений:

1. Возможность участия  в выборах и в отправлении  властных полномочий, а также  порядок такого участия, например, соглашения о неприменении «грязных»  избирательных технологий «За  честные выборы». Основной целью  соглашений между политическими  объединениями, направленных на  создание предвыборного избирательного  блока, является оптимизация издержек  по участию в выборах и повышение  шансов на попадание в законодательный  орган. К этой категории следует  относить соглашения, предусмотренные  п. 11 ст. 26 Федерального закона о  политических партиях, о выдвижении  совместного списка кандидатов  на муниципальных выборах политической  партией и общественным объединением.

2. Особенности распределения  и осуществления властных полномочий. В таких соглашениях могут  быть конкретизированы, например, внутренний  порядок выдвижения на должность  главы исполнительной власти  в странах с парламентарной  формой правления членов той  или иной партии, совместное либо  раздельное голосование по конкретным  вопросам, разработка проектов законодательных  актов. 

3. Регулирование процедур  принятия решений внутри избирательного  блока и коалиции.

4. Определение основ государственной  политики в тех или иных  сферах (это в большей степени  относится к соглашениям о  создании правящей либо оппозиционной  коалиции).

5. Взаимодействие с коммерческими  и некоммерческими организациями  в целях продвижения отстаиваемых  партиями идей путем проведения  совместных мероприятий, а также  представления интересов организаций  по взаимосогласованным вопросам  через членов политических партий  в органах государственной власти  и местного самоуправления ⁵. Таким образом, создается канал продвижения частных интересов через публично-властные органы. Это, в свою очередь, является формой влияния на осуществление государственной власти.

 

3 См. Itzhak Zamir. Political Contracts // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 462.

4 См. Nili Cohen. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 513.

5  См.,  например:  Соглашение о  сотрудничестве  и  взаимодействии  между  партией «ЕДИНАЯ  РОССИЯ» и Союзом  потребителей  Российской  Федерации,  заключенное  22  ноября  2006  г. URL:  http://www.potrebitel.net/documents/agreements/index.html. Дата обращения – 27 января 2013 г.

 

Итак, предметом соглашений политических партий являются не напрямую вопросы осуществления государственной  власти, а вопросы, связанные с  осуществлением государственной власти. Например, голосование в парламенте по конкретному законопроекту или назначение персоналии на должность проходит в рамках закрепленной нормами права процедуры, установленной, как правило, регламентом парламента. В рамках парламентарной модели власти назначенный глава правительства (или министр) прежде всего должен соблюдать закон и претворять в жизнь те решения и принимать те акты, которые направлены на пользу всему обществу, а не отдельной его группе, даже если политическая партия, к которой он принадлежит, настаивает на проведении иных решений. Осуществление государственной власти выражается в конкретных решениях, актах и действиях (бездействии), облеченных в юридическую форму. Можно предположить, что политические переговоры и решения, которые, безусловно, сопутствуют осуществлению государственной власти, не являются составной частью процесса осуществления государственной власти.

Вопросы, являющие предметами соглашений политических партий, представляют собой отражение следующих общественных отношений: формирование совместного  списка кандидатов на выборах, формирование предвыборной коалиции (избирательного блока), формирование органов государственной власти, например правительства (в качестве примера здесь можно привести коалиционные соглашения в парламентских республиках). Эти общественные отношения представляют собой часть комплекса общественных отношений по формированию, организации и осуществлению деятельности органов государственной власти, которые одновременно являются предметом регулирования конституционного права. Следовательно, и сам институт соглашений политических партий входит в сферу конституционно-правового регулирования.

При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями) действия сторон по согласованию своих интересов, следовательно, своей воли, направлены, прежде всего, на возникновение новых правоотношений, в частности, по поводу формирования и функционирования избирательного блока и коалиции, по поводу формирования совместного списка кандидатов на выборах, по организации совместных мероприятий. С этой точки зрения

соглашения политических партий имеют договорное начало.

В научной литературе встречается  множество определений договора⁶, но все они содержат следующие общие признаки данного института: свободное волеизъявление сторон и их формальное равенство; направленность действий сторон на возникновение правоотношений; согласие по всем существенным аспектам договора; эквивалентный характер; обеспеченность правом, выражающаяся, во-первых, в законодательном регулировании договоров, во-вторых, в обязательности применения к стороне или сторонам, нарушившим свои обязательства, мер государственного принуждения. Соглашения политических партий обладают данными признаками.

Само содержание соглашения как некоего действия подразумевает  согласование воли сторон. Кроме того, целью заключения рассматриваемых  соглашений, как и любых других соглашений, является достижение сторонами (политическими партиями, общественными  объединениями, коммерческими и  некоммерческими организациями) своих  личных интересов. В то же время при  заключении соглашений происходит не только согласование воли сторон, но и, следовательно, согласование их интересов.

 

6 См., например: Кашанина Т.В. Частное право: Учебник. М.: Эксмо, 2009.  С. 300; Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Дисс. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 1999. С. 38; Калабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7–8

 

При этом в категорию «достижение  согласия» входит и добровольность действий обеих  (всех) сторон договора, достижение баланса прав и обязанностей, а также их ясность и определенность.

Эквивалентный характер соглашений политических партий выражается, в  частности, в том, что в коалиционном соглашении политические партии в обмен  на участие в соглашении, и, соответственно, подчинение своей политической линии (то есть своеобразное ограничение  собственных инициатив), получают возможность  участвовать в определении государственной  политики, влиять на нее, назначать  на государственные должности своих  представителей. В соглашениях о совместном выдвижении кандидатов на выборах различного уровня эквивалентность выражается в том, что в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату  от  общественного объединения  политическая  партия получает  возможность, во-первых, повысить уровень электоральной поддержки за счет популярности кандидата, выдвинутого общественным объединением, во-вторых, улучшить качество вырабатываемых программ, инициатив и решений за счет предложений кандидатов от общественного объединения.

В соглашениях политических партий закрепляются взаимные права  и обязанности сторон, например, обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные

данным общественным объединением или его структурными подразделениями, и кор-

респондирующее этой обязанности право общественного объединения выдвигать свои

кандидатуры. В коалиционных соглашениях существуют взаимные права  и обязанно-

сти политических партий в сфере процедур решения общих коалиционных вопросов.

Главными признаками, позволяющими отнести соглашения политических партий

к публично-правовым договорам, являются: вопросы, связанные с осуществлением го-

сударственной власти; общественные отношения, которые такие соглашения регулиру-

ют, – общественные отношения  в сфере организации и отправления  публичной власти;

субъекты соглашений, которыми обязательно являются политические партии, – объ-

единения, действующие в  публичной сфере, в цели которых  входят формирование и 

выражение политической воли населения, участие в общественных и политических ак-

циях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного

самоуправления и в конечном счете участие в отправлении государственной власти.

Виды соглашений политических партий и практика 

их заключения и реализации

Исходя из предмета соглашений политических партий, можно провести их класси-