Правовая природа соглашений политических партий и контроль за их заключением и реализацией

СИЕЙ» и «СПРАВЕДЛИВОЙ  РОССИЕЙ», то можно сделать вывод, что «СПРАВЕДЛИВАЯ

РОССИЯ» берет на себя обязательство  поддерживать законопроекты, инициированные

депутатами Государственной  Думы, являющимися членами фракции  «ЕДИНОЙ РОС-

СИИ». Но одновременно у «СПРАВЕДЛИВОЙ  РОССИИ» существует обязанность  поддер-

живать стратегический курс Президента и Председателя Правительства  РФ. Поэтому 

представляется  верным  следующее  толкование  п.1  рассматриваемого Соглашения:

Политическая  партия  «СПРАВЕДЛИВАЯ  РОССИЯ»  обязана  поддерживать законода-

тельные инициативы по вопросам внешней политики, национальной безопасности,

основ конституционного строя  и т.д., выдвигаемые парламентской фракцией «ЕДИНАЯ

РОССИЯ», Президентом РФ и Правительством РФ. Однако аналогичной  обязанности по

поддержке законодательных  инициатив у «ЕДИНОЙ РОССИИ», как и у Президента и 

Правительства, нет. Отсутствует  упоминание и о разработке и внесении совместных

законопроектов, хотя, быть может, такие шаги охватываются понятием «коалицион-

ные действия». Существуют ли у «ЕДИНОЙ РОССИИ» как у стороны Соглашения вооб-

 

16 См.: Есть такие партии! 2011/2012: Путеводитель избирателя / Г. Белонучкин, П. Лаврентьев, В. Прибыловский. М.: РОО Центр «Панорама», 2012. С. 121–122.

 

ще какие-либо встречные обязательства по отношению к «СПРАВЕДЛИВОЙ РОССИИ»?

Представляется, исходя из п.2 и п.3 Соглашения, что у «ЕДИНОЙ  РОССИИ» присутству-

ет обязательство по обеспечению своего рода «иммунитета» С.М. Миронова на посту

председателя верхней  палаты парламента. Справедливости ради заметим, что послед-

ний в мае 2011 г. был отозван с должности члена Совета Федерации депутатами Законо-

дательного Собрания Санкт-Петербурга

17. В связи с этим  сложно судить о статусе этого 

Соглашения – в тексте не указаны сроки действия Соглашения, а также основания, по

которым оно может быть расторгнуто.

Приведенное выше Соглашение нельзя назвать коалиционным. Тем  не менее та-

кие соглашения должны быть предметом исследования, в том числе и сравнительного

анализа. Это позволит понять их природу и специфику, а зарубежный опыт может ока-

заться полезным для российских политических партий, хотя бы в плане повышения де-

тализации, а также содержательной стороны подобных политико-правовых договоров.

Третьей разновидностью соглашений политических партий являются соглашения

о недопущении «грязных»  избирательных технологий. Как было отмечено на сайте 

Центральной  избирательной  комиссии  РФ,  важным  элементом  саморегулирования 

участников избирательных  кампаний в Российской Федерации  стала практика заклю-

чения накануне выборов общественных договоров, соглашений «За честные выборы»:

«создание таких документов, являющихся своеобразными «кодексами поведения» по-

литических партий на выборах, свидетельствует о повышении  электорально-правовой

культуры  и  продолжающемся  прогрессивном  развитии  гражданского  общества  в

России»

18. В качестве примера  можно привести соглашение «За  политическую куль-

туру на выборах», подписанное региональными отделениями политических партий в

Ленинградской области осенью 2007 г. Партии-участники взяли на себя обязательства 

отказаться от использования  недостойных и незаконных методов  ведения предвыбор-

ной агитации и любых форм манипулирования сознанием избирателей, среди которых 

массовые выбросы компромата, распространение непроверенных и бездоказательных

данных о конкурентах, подкуп избирателей. Партии в период агитационной кампании

при общении с избирателями обязались быть честными и открытыми, исполнять обе-

щанное, опираясь на реальные возможности, не препятствовать свободному волеизъ-

явлению граждан, высказыванию ими своего мнения. В споре с  конкурентами партии

обязались помнить, что политика — не борьба на уничтожение противника, а состя-

зание, в котором побеждает здравый смысл. Участники соглашения поставили перед

собой цели – объективно оценивать программы кандидата, его деятельности, призвали

СМИ при освещении выборов  быть честными и объективными, действовать  взвешенно 

и беспристрастно: не допускать  дискриминации в отношении какого-либо избиратель-

ного объединения или кандидата

19.

Наконец, четвертый тип  соглашений политических партий –  соглашения, сторона-

ми которых являются политические партии и некоммерческие организации, их ассоци-

ации и союзы, а также союзы и ассоциации коммерческих организаций. Так, в Соглаше-

нии о сотрудничестве и взаимодействии между партией «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Союзом

потребителей Российской Федерации, заключенном 22 ноября 2006 г., указывается, что 

 

17 URL: http://www.assembly.spb.ru/manage/page/?tid=633200002&nd=458307481. Дата обращения – 27 января 2013 г.

18  URL:http://www.cikrf.ru/banners/vib_arhiv/electday/vib_12oct2008/sogl_150808.html.  Дата  обращения  – 27 января 2013 г.

19 URL: http://www.golos.org/news/1328. Дата обращения – 27 января 2013 г

 

его предметом является установление основ сотрудничества и взаимодействия партии

и Союза в реализации программных  целей в области развития потребительского рынка 

и защиты прав потребителей Российской Федерации

20. В тексте Соглашения  достаточно 

много общих формулировок, декларативных положений, что вообще весьма характер-

но для подобного рода документов – «Партия и Союз поддерживают и организуют со-

вместно подготовленные программы, проекты и мероприятия», «в процессе осущест-

вления совместных целей Стороны будут строить свои взаимоотношения на основе

равенства, честного партнерства  и защиты интересов друг друга» и  т.д.21. По нашему мнению, заслуживают  внимания следующие положения данного  Соглашения.Согласно п. 2.2.3 Соглашения «ЕДИНАЯ РОССИЯ» обязуется содействовать Союзу, представляя его интересы по взаимосогласованным вопросам через своих представи-телей в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, создается канал продвижения частных интересов через публично-властные органы.

Соглашение предусматривает, что по его предмету могут заключаться  конкретные до-говоры (п. 4.2). Таким образом, Стороны могут, например, определить, какие формы представления интересов наиболее эффективны (поддержка законопроектов, консуль-тации, рабочие группы и т.п.).

В п. 3.1–3.2 Соглашения указано, что оно носит бессрочный характер, а также о возможности его  изменения или прекращения. Можно предположить, какие факторы могут повлечь за собой прекращение договора: ликвидация партии либо обществен-ного объединения, серьезные разногласия между участниками (например, Союз по-требителей перестает поддерживать идеологию «ЕДИНОЙ РОССИИ»), систематическое невыполнение условий соглашения (отказ в поддержке партией законопроектов, вы-ражающих интересы Союза потребителей, или же, наоборот, нарушение общественной организацией порядка использования партийной символики – п. 2.3.4) или же, скажем так, утрата целесообразности дальнейших договорных отношений.

 

Правовое регулирование  соглашений политических партий. 

 

Контроль за их заключением и реализацией

Как уже отмечалось, институт соглашений политических партий, точнее, один из

видов таких соглашений –  соглашение о выдвижении совместного  списка кандидатов

между политической партией  и общественным объединением на муниципальных вы-

борах – получил свое отражение в российском законодательстве. Более того, законода-

тельное закрепление в  Федеральном законе о политических партиях получило и само

право политических партий на заключение соглашений – в п.1 ст. 26 ФЗ указано, что 

политические партии могут  создавать объединения и союзы  с другими политическими партиями и иными общественными объединениями  без образования юридического лица.

Внесенные весной 2012 г. в  законодательство о политических партиях  поправки

о либерализации требований  к  созданию политических  партий  позволяют прогно-зировать, что соглашения политических партий приобретут большую актуальность22.

 

Подобное изменение может  привести к достаточно интенсивному росту числа зареги-стрированных политических партий. В то же время количество членов в этих партиях будет не очень большим, кроме этого, у них в течение определенного периода времени не будет достаточной и стабильной поддержки избирателей. Это, в свою очередь, вызо-вет процесс заключения между новыми мелкими и средними партиями, между новыми партиями и партиями, функционирующими длительное время, но не имеющими до-статочной поддержки в силу тех или иных причин, соглашений о формировании пред-выборных союзов, то есть избирательных блоков. Таким образом, снижение требова-ний к минимальной численности политических партий должно привести, во-первых, к возвращению в избирательное законодательство категории «избирательный блок», во-вторых, к урегулированию соглашений о создании и деятельности избирательных блоков.  Причем возможность возвращения института избирательных блоков отме-тил в своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент Российской Федерации В.В. Путин 12 декабря 2012 г.23

 

20 URL: http://www.potrebitel.net/documents/agreements/index.html Дата обращения – 27 января 2013 г.

21 Там же.

22 Федеральным законом  от 2 апреля 2012 г. №28-ФЗ «О внесении  изменений в Федеральный закон  «О политических партиях» были  снижены требования к минимальной  численности политических партий  с 40 000 членов до 500 членов.

23 Послание Президента  Российской Федерации Федеральному  Собранию Российской Федерации  12 декабря 2012 года // Российская газета. 2012. № 287. 13 дек.

 

В случае возвращения избирательным  блокам права участвовать в выборах  феде-рального и регионального уровня предлагается прежде всего ввести в Федеральный за-кон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» новое определение избирательного блока. Избира-тельный блок – это союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совмест-ного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправ-ления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов В случае возвращения избирательным блокам права участвовать в выборах феде-рального и регионального уровня предлагается прежде всего ввести в Федеральный за-кон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» новое определение избирательного блока. Избира-тельный блок – это союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совмест-ного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправ-ления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы. Таким образом, и за союзом политической партии и обществен-

ного объединения на муниципальных выборах признается статус избирательного бло-

ка. В свою очередь, при  введении законодательного регулирования  института соглаше-

ний политических партий на федеральном и региональном уровнях нужно закрепить,

какие положения должны обязательно  присутствовать в соглашениях о  формировании

избирательного блока  и о выдвижении совместного списка – порядок формирования

и функционирования руководящего органа избирательного блока; порядок  принятия

партиями-участницами блока  совместных решений; порядок выдвижения и согласо-

вания кандидатур, выдвигаемых партиями-участницами для включения в совместный

список, и способы разрешения возникающих при этом разногласий  и т.д.

Наконец необходимо решить вопрос о возможном регулировании  и механизмах

решения споров, связанных  с заключением и исполнением  соглашений политических

партий. Закрепление элементов  содержания соглашения между политическими  парти-

ями в законодательстве позволяет их сторонам апеллировать к судебным органам при

возникновении  разногласий или неисполнении  (ненадлежащем  исполнении)  своих

обязательств. Более того, как уже отмечалось выше, в зарубежной доктрине признается

необходимость судебной проверки соглашений политических партий.

Если у партии существует обязанность включить кандидатуры, выдвинутые обще-

ственным объединением, то у последнего возникает соответствующее право. Это право

может быть нарушено в части  либо тех оснований, по которым кандидатам отказано во

включении в список, либо в части процедуры принятия решений по данному вопросу.

Впрочем, при разработке самого соглашения может быть сделана  оговорка о том, что 

такая процедура осуществляется в соответствии с требованиями устава партии.

Таким образом, если спор об отказе во включении в избирательный  список тех или 

иных кандидатов рассматривается  в судебном порядке, то оценке судом  подлежат, во-

первых, те основания, на которых  партия вправе отказать во включении  в список, во-

вторых, их интерпретация  сторонами соглашения при осуществлении  указанной про-

цедуры. Здесь возможны следующие варианты. Стороны при разработке соглашения,

прежде всего, могут прямо  ссылаться на нормы соответствующего законодательства

или «копировать» их при  установлении критериев, на основе которых  возможен отказ 

во включении в список кандидатов от общественного объединения. В этом случае, ско-

рее всего, заявитель (общественное объединение) будет обжаловать либо процедуру,

либо неверное, с его  точки зрения, истолкование законодательных  положений уполно-