Правовая природа соглашений политических партий и контроль за их заключением и реализацией

фикацию. При этом следует оговориться, что предлагаемая классификация не является

исчерпывающей, поскольку рассматриваемые соглашения носят характер непоимено-

ванных договоров в  конституционном праве, поэтому  вероятно появление новых ви-

дов соглашений политических партий, признаки которых не позволят отнести их ни к одной из предлагаемых категорий.

Первую группу соглашений составляют соглашения политических партий, целью 

которых является создание предвыборного союза для формирования и выдвижения со-

вместного списка кандидатов на выборах депутатов соответствующего законодатель-

ного (представительного) органа. В данную категорию соглашений входят, в частно-

сти, соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и инымобщественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на му-

ниципальных выборах, которые закреплены в п. 1

1 ст. 26 Федерального закона  о поли-

тических партиях. Закон также закрепляет обязанность партии либо ее региональных

отделений включать предложенные общественным объединением кандидатуры, осно-

вания, по которым партия может отказать во включении, а также порядок предложения

этих кандидатур общественным объединением.

Между тем остается неясным, должны ли в этом случае политическая партия или

ее региональное отделение  заключать с общественным объединением отдельное согла-

шение о создании предвыборного союза (объединения). Или же положение о создании

такого союза должно включаться в соглашение о выдвижении совместного  списка кан-

дидатов? К сожалению, информация о заключении такого рода соглашений пока отсут-

ствует, поэтому можно лишь предполагать, как участники соглашений решали бы эти

вопросы. Скорее всего, положение  о создании самого предвыборного  союза отража-

лось бы в тексте соглашения о выдвижении совместного списка кандидатов, во-первых,

по соображениям рациональности, во-вторых, факт создания предвыборного  союза, в

силу приведенных выше положений Федерального закона о  политических партиях, яв-

ляется обязательной предпосылкой для заключения соглашений. Наконец, самой це-

лью создания предвыборного  союза (избирательного блока) является формирование и 

выдвижение совместного  списка кандидатов.

Отсутствие информации о  заключении соглашений  между политическими  пар-

тиями и общественными объединениями в целях выдвижения совместного списка

кандидатов на муниципальных  выборах можно объяснить следующими причинами.

Во-первых, у политических партий и общественных объединений  отсутствует законо-

дательная обязанность обнародовать подобные соглашения. Между тем в  зарубежной

правоприменительной и судебной практике, а также в доктрине признается необходи-

мость придания публичности таким соглашениям

7.

Во-вторых, в силу положений  п. 14 ст. 35 Федерального закона «Об основных га-

рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации», в соответствующую  избирательную комиссию представляется также но-

тариально удостоверенная копия соглашения о выдвижении совместного списка кан-

дидатов

8. Из содержания данной  нормы не вытекает и обязанность  избирательных ко-

миссий публиковать данные копии соглашений или хотя бы их тексты на отдельных

тематических страницах своих интернет-сайтов. Таким образом, о существовании та-

ких соглашений можно узнать лишь из документов избирательных комиссий, где от-

ражаются данные о зарегистрированных кандидатах. Однако, например, на выборах

представительных  органов  муниципальных  образований,  проходивших  14  октября 

2012 г. в крупных населенных  пунктах, административных центрах  субъектов Россий-

ской Федерации – Барнауле, Владивостоке, Курске, Петропавловске-Камчатском, Твери, Черкесске и Ярославле 9, – не было зафиксировано фактов совместного выдвижения

 

7 См.: HCJ 1601/90. Advocate Meshulam Shalit v. M.K. Shimon Peres & Others. // http://elyon1.court.gov.il/les_

eng/90/010/016/z01/90016010.z01.pdf. Дата обращения – 27 января 2013 г.; Nili Cohen. Op.cit. P. 521.

8 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (в ред. от 3 дек. 2012 г.) № 67-ФЗ «Об основных гарантиях  избира-

тельных прав и права граждан  на участие в референдуме граждан  Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

9  См., например:  Сведения о зарегистрированных кандидатах  на  выборах представительных органов муниципальных  образований,  проводившихся  14  октября  2012  года  в  городах  Барнауле,  Владивостоке,  Курске, Петропавловске-Камчатском, Твери, Черкесске и Ярославле: URL:http://www.vybory. izbirko m.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=422422067763&region=22&prver=0&pronetvd=0;  URL:http://www.primorsk.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root_a=1&vrn=4

 

списков кандидатов политическими  партиями (их  региональными  отделениями) и общественными объединениями. Между тем если такие списки были бы зарегистри-рованы (и, соответственно, существовали бы рассматриваемые соглашения), то такой факт был бы отражен в самих списках и, соответственно, в документах избирательных комиссий. Поскольку в списках кандидатов всегда отражается информация о том, какое избирательное объединение выдвинуло того или иного кандидата, то в случае выдви-жения кандидата в составе совместного списка должно указываться, что он выдвинут совместно политической партией и общественным объединением.

В период 1993–2006 гг. избирательные  блоки были достаточно распространенным механизмом интеграции ресурсов избирательных  объединений, в том числе политиче-ских партий, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ10.

Между тем только в 2003 г., то есть всего за два года до исключения избирательных блоков из числа участников избирательного процесса11, в Федеральном  законе от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (закон утратил силу в 2006 г.) появилась норма о том, что избирательный блок должен предоставлять соглашение о создании избирательного бло-ка, подписанное представителями политических партий и заверенное печатями этих политических партий12. До этого, в 1995 г., Центральная избирательная комиссия РФ разъяснила, что процесс образования избирательного блока начинается с соглашения руководящих органов общероссийских общественных объединений о создании изби-рательного блока, а совместное решение общественных объединений о создании изби-рательного блока должно было приниматься по процедуре, нормам и правилам, уста-новленным общественными объединениями по согласованию друг с другом13, однако напрямую нормативные положения не требовали письменного закрепления достиже-ния и создания соглашения.

В качестве примера соглашения такого рода можно привести Соглашение о созда-нии избирательного блока «РОДИНА» для совместного участия в выборах депутатов Го-сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созы-ва, заключенное 14 сентября 2003 г. Партиями-участницами были Партия Российских регионов, Социалистическая единая партия России («Духовное наследие») и Партия национального возрождения «Народная воля». Соглашение предусматривало не только созыв Конференции блока, на которой решались такие вопросы, как определение и утверждение программных задач избирательного блока, выдвижение федерального списка кандидатов и кандидатов по одномандатным округам, но и единого руково-дящего органа – Высшего Совета.

 

10 Данные о  количестве  избирательных блоков,  принимавших  участие в избирательных кампаниях  1993–2006 гг., а также об их результатах  на выборах различного уровня  см.: Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 94, 128, 129, 135, 170, 172.

11 См.:Ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. (в ред. от 9 дек. 2010 г.) №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3104.

12 См.:Ст. 2 Федерального закона от 23 июня 2003 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) №85-ФЗ «О внесении измене-ния в статью 36 Федерального закона «О политических партиях» и внесении изменений и дополнений в Феде-ральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №26. Ст. 2574. (Утратил силу с 6 дек. 2006 г.)

13 См.: Абз. 1,3 раздела I Разъяснения о порядке образования избирательных блоков, их регистрации Цен-тральной избирательной комиссией Российской Федерации и выдвижения кандидатов в депутаты избиратель-ным блоком.  Одобрено постановлением ЦИК России от  28  июля 1995  г. №8/50-II (в ред. от 18  сент. 1995  г.)  // Российская газета. 1995. № 153. 9 авг.

 

Положение об этом органе также  должно было быть утверждено на заседании  Конференции14.

В соответствии с соглашением  Высший Совет формировался для решения  вопро-

сов, связанных с участием избирательного блока в выборах, в частности, в его компе-тенцию входило исключение кандидатов из федерального списка, отзыв кандидатов, выдвинутых по одномандатному избирательному округу. Высший Совет создавался на срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созы-ва. Кроме этого, в соглашении также распределялись обязательства партий-участниц относительно бесплатного эфирного времени и печатной площади, а также бюджетных средств – в случае их получения по итогам выборов15.

Второй тип соглашений политических партий – соглашения сил, прошедших в парламент, в  частности, коалиционные соглашения. Коалиция может быть практиче-ски единственной возможностью сформировать правительство (например, в состоя-нии так называемого «подвешенного» парламента). Партия, получившая наибольшее количество голосов на выборах, но не имеющая необходимого большинства в парла-менте, вынуждена договариваться с другими парламентскими партиями, имеющими схожие позиции по тем или иным вопросам. Создание сильной оппозиционной коа-лиции также может значительно повлиять на политико-правовую ситуацию в госу-дарстве.

Следует оговориться, что  в современных условиях в России возможности для коалиционных соглашений значительно ограничены, и дело здесь  не только в сложившейся политической системе. Конституция 1993 г. закрепила  конституционно-правовую модель, в  которой изначально заложена институциональная  слабость российского парламента.

Гипотетически  возможно формирование коалиции в целях голосования  против конкретной фигуры, предложенной Президентом на должность Председателя Правительства, или для выражения  недоверия Правительству либо решения  вопроса о доверии ему, однако в обоих случаях последнее  слово остается за главой государства. Так, из положений ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции  РФ следует, что и Государственная  Дума в случае объявления недоверия  Правительству, и Правительство  фактически вынуждены ожи-дать, какое решение примет Президент. Приходится признать, что фактически россий-ский парламент не имеет влияния на формирование Правительства, да и инструменты контроля над исполнительной властью, находящиеся в руках Государственной Думы и Совета Федерации, не столь уж эффективны. Между тем именно решение вопросов, связанных с формированием и влиянием на Правительство, является одним из главных предметов коалиционных соглашений в государствах с парламентарной и смешанной формами правления.

Исходя из этого, предметом  соглашения между политическими  партиями в Госу-дарственной Думе могут быть, пожалуй, лишь совместные действия, в частности, голо-сование по определенным законопроектам либо за или против конкретной кандида-туры (кроме Председателя Правительства), чье назначение относится к компетенции

 

14 http://www.orodine.ru/museum/blok0309.html. Дата  обращения – 27 января 2013 г.

15 Там же

 

нижней палаты, например, при голосовании по вопросу об утверждении кандидатуры 

Председателя Счетной  палаты РФ. Другое дело, что такие  соглашения, скорее всего, бу-

дут носить характер устных договоренностей, заключаемых ad hoc (несмотря на то, что

план законодательной  работы Государственной Думы утверждается заранее), при этом

переговорный процесс  будет носить очень быстрый характер.

Тем не менее соглашения парламентских политических партий, близких к опи-

сываемому виду, в России сегодня возможны. Пример тому – заключенное 8 февраля

2010 г. Политическое соглашение между Всероссийской политической партией «ЕДИ-

НАЯ РОССИЯ» и Политической партией «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ». Основными поло-

жениями этого акта можно считать следующие:

1) Участники Соглашения  обязуются стремиться к коалиционным  действиям при

обсуждении вопросов и реализации общенациональных задач;

2) «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»  поддерживает стратегический курс  Д.А. Медведева и 

В.В. Путина по стратегическим вопросам внешней политики, национальной безопас-

ности, основ конституционного строя, неприятия экстремизма, поддерживая соответ-

ствующие законодательные инициативы при их рассмотрении в органах законодатель-

ной власти всех уровней;

3) «ЕДИНАЯ РОССИЯ» считает  целесообразным нахождение С.М. Миронова на по-

сту Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в

котором большинство членов является ее представителями;

4) Возникающие разногласия  обсуждаются партиями в ходе  цивилизованной меж-

партийной дискуссии, в том  числе с использованием средств  массовой информации;

5) Участники Соглашения  выражают готовность сообща действовать  при решении 

кадровых вопросов в органах  государственной власти и местного самоуправления, в

том числе по итогам выборов  путем заключения пакетных соглашений при формиро-

вании руководящих органов

16.

Прежде всего, следует  обратить внимание на определенное неравенство  в обяза-

тельствах сторон. «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» должна поддерживать законодательные

инициативы, в то же время  из формулировки п.1 неясно, чьи именно законодательные 

инициативы. Если исходить из того, что Соглашение заключено между  «ЕДИНОЙ РОС-