Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

    Вместе с тем ни Конституция, ни другие нормативные акты не устанавливают различий в правовом положении иностранцев и лиц без гражданства. Действующее законодательство исходит из того, что они равны перед законом независимо от происхождения, официального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования и т.д.

    Согласно ч. 3 статьи 62 Конституции РФ, на иностранных граждан распространяется национальный режим, т.е. режим, который предоставлен российским гражданам. В соответствии с этим иностранцы пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане России, за исключением некоторых ограничений, устанавливаемых только федеральным законом или международным договором Российской Федерации, а не какими-либо другими нормативными актами.

    В этой связи Конституционный Суд в постановлении от 17 февраля 1996г. по жалобе лица без гражданства Я.Д. Гафура разъяснил, что, согласно ч. 3 ст. 62 Конституции, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из содержания данной и других статей Конституции, касающихся прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина России, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

    Традиционным принципом российского законодательства закреплен принцип национального режима, согласно которому и определяются принципы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

    Под национальным режимом понимается предоставление иностранным гражданам такого же правового режима, какой предоставляется российским гражданам. Они пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и российские граждане, если иное не установлено федеральным законом. Законом установлены определенные ограничения свободы передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации, установлены условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях.

    Постоянно проживающие в России иностранные граждане обладают ограниченным избирательным правом, они могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

    Закон определяет отношение иностранных граждан к государственной и муниципальной службе, к отдельным видам деятельности, а также к военной службе.

    Принцип национального режима, согласно которому и определяются принципы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства подразумевает, что иностранные граждане:

- имеют право на судебную  защиту своих прав;

- имеют право быть субъектами  предпринимательской деятельности, что на них налагает определенные  обязанности в сфере административного  права;

- равны наряду с другими категориями  лиц перед законом и судом,  т.е. они наравне со всеми  привлекаются к административной  ответственности и другим видам  ответственности.

Исключения для иностранных  граждан подразумевают, что они:

- не могут быть субъектами  административной деятельности, т.е.  они не могут быть наделены  полномочиями в сфере административной  юрисдикции как должностные лица  органов исполнительной власти;

- при заключении трудового договора  в отношении них должна быть  соблюдена соответствующая процедура;

- они обязаны соблюдать правила  регистрации иностранных граждан  в Федеральной миграционной службе  и др. Согласно ст. 1 данного Закона  беженец - это лицо, которое не  является гражданином Российской  Федерации и которое в силу  вполне обоснованных опасений  стать жертвой преследований  по признаку расы, вероисповедания,  гражданства, национальности, принадлежности  к определенной социальной группе  или политических убеждений находится  вне страны своей гражданской  принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

    Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем⁶, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы:

- в дипломатическое представительство  или консульское учреждение Российской  Федерации вне государства своей  гражданской принадлежности (если  лицо еще не прибыло на территорию  Российской Федерации);

- в пост иммиграционного контроля  федерального органа исполнительной  власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган  пограничного контроля федерального  органа исполнительной власти  по пограничной службе в пункте  пропуска через Государственную  границу Российской Федерации);

- в орган пограничного контроля  федерального органа исполнительной  власти по пограничной службе  или в территориальный орган  миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации);

- в территориальный орган миграционной  службы по месту своего пребывания  на законном основании на территории  Российской Федерации.

    Рассмотрим более подробно деятельность названных органов по приему соответствующих ходатайств. Находясь за рубежом, лицо вправе подавать ходатайство в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

    Представительство функционирует при посольстве Российской Федерации в государстве пребывания и возглавляется руководителем.

    Обеспечивая выполнение возложенных на него задач, представительство осуществляет взаимодействие и сотрудничество с миграционными властями государства пребывания; проводит сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике; разрабатывает предложения по расширению сотрудничества с государством пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвращения неконтролируемой миграции, а также изучает опыт государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности Федеральной миграционной службы России.

 

  1.2 Понятия и содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Основным документом, определяющим статус иностранцев на территории Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации, где в части 3 ст. 62 говорится  о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами  и несут обязанности наравне  с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным  законом или международным договором  Российской Федерации. Раскрывая это положение применительно к сфере трудоустройства и повторяя положения ст.34, 37 Конституции Российской Федерации, Закон № 115-ФЗ в п.1 ст.13 указывает, что иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Что же это за ограничения?

Закон № 115-ФЗ устанавливает три  различных статуса для иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации: временное пребывание, временное  проживание и постоянное проживание.

    Разрешительный порядок, о котором пойдет речь, не касается иностранцев, временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Иными словами, ограничения по трудоустройству относятся лишь к лицам, временно пребывающим на территории Российской Федерации, которые могут находиться в России в течение срока выданной им визы либо в случае въезда в безвизовом режиме - не дольше девяноста суток. Срок пребывания может быть продлен или сокращен в определенных ситуациях решением компетентного органа. В случае же заключения таким иностранцем трудового договора или же гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) срок его пребывания продлевается на срок действия такого договора, но не более чем на один год с момента въезда на территорию Российской Федерации. Причем для такого продления необходимо соответствующее решение территориального органа внутренних дел и отметка в миграционной карте.

    Для заключения трудового или гражданско-правового договора с иностранным работником работодателю необходимо получить следующие основные документы:

- разрешение на привлечение  иностранных работников, которое  выдается органами внутренних  дел на основании заключения  органа занятости. Четкие критерии, которыми должна руководствоваться  служба занятости при выдаче  такого заключения, отсутствуют,  что является основой для разного  рода злоупотреблений. Решение  органа внутренних дел на привлечение  иностранных работников должно  быть принято в течение тридцати  дней с момента представления  работодателем всех необходимых  документов. Если для принятия  решения о выдаче разрешения  требуется проведение экспертизы, решение принимается в 15-дневный  срок после получения экспертного  заключения, но не позднее 45 дней  со дня подачи необходимых  документов. Мотивированный отказ  выдается в письменном виде  в течение пяти дней с момента  принятия неблагоприятного решения  [7,с.10]

- приглашение на въезд в Российскую  Федерацию иностранного гражданина  в целях осуществления трудовой  деятельности, которое выдается  органами внутренних дел по  ходатайству работодателя на  основании уже полученного разрешения  на привлечение иностранных работников. Количество таких приглашений  не должно превышать квоту,  которая ежегодно устанавливается  Правительством РФ на основании  заявок субъектов Российской  Федерации.

    Заявки субъектов Российской Федерации подаются в Министерство труда и социального развития России, который вместе с Минэкономразвития России и МВД России готовит проект постановления Правительства РФ, устанавливающего общую квоту в целом по стране.

    Процедура определения квоты предусматривает учет мнений работодателей, ее размер предварительно определяется на основе их заявок. Но, к сожалению, отсутствует гарантия того, что право пригласить иностранца получат именно организации, направившие заявку; такая норма отсутствует.

   

 

Вместе с ходатайством о получении приглашения работодатель представляет:

- разрешение на привлечение  иностранных работников и документы,  необходимые для получения третьего  главного документа;

- разрешение на работу для  иностранного работника, которое  выдается на основании разрешения, выданного работодателю.

    Для получения этого разрешения работодатель должен внести на специальный счет средства, необходимые для обеспечения выезда иностранного работника из Российской Федерации. После отъезда иностранного специалиста эти средства должны быть возвращены работодателю по окончании срока договора. Порядок обращения с этими средствами будет установлен Правительством РФ, но пока его нет. Заявление о выдаче такого разрешения рассматривается не дольше тридцати дней, после этого в течение десяти дней орган внутренних дел должен уведомить заявителя о принятом решении.

    За выдачу трех вышеуказанных документов взимается государственная пошлина⁷.

    Закон № 115-ФЗ не предусматривает точных сроков. При обращении же к подзаконным актам можно сделать следующие выводы.

    В отношении разрешения для работодателя сохранен старый порядок, установленный Указом Президента Российской Федерации от 16.12.1993 № 2146: как правило, оно выдается на срок до одного года, но может быть продлено еще на год по мотивированной просьбе работодателя. В этом случае необходимо заплатить государственную пошлину. Срок действия разрешения для работника не установлен ни постановлением Правительства РФ от 30.12.2002 № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»[13.c,13] и утвержденным им Положением о выдаче этих разрешений, ни все еще действующим старым Указом Президента Российской Федерации от 16.12.1993 № 2146, но он никак не бессрочный.

    Кроме получения вышеуказанных разрешений, работодатель несет также обязанности, связанные с привлечением иностранца в качестве рабочей силы:

- представляет документы, необходимые  для регистрации иностранного  работника по месту пребывания;

- уведомляет свой налоговый  орган о привлечении иностранного  работника и о любых изменениях  в отношениях с таким работником (заключение нового договора, аннулирование  разрешения на работу или на  привлечение иностранных работников);

- содействует выезду иностранца  из Российской Федерации по  окончании действия договора;

- уведомляет органы внутренних  дел о расторжении договора  с иностранцем;

- сообщает в органы внутренних  дел и органы безопасности  о самовольном оставлении иностранным  работником места работы или  места пребывания.

    Формулировки Указа Президента Российской Федерации от 16.12.1993 № 2146 таковы, что существовавший разрешительный порядок привлечения иностранной рабочей силы не распространялся на представительства иностранных организаций. Пункт 4 Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденного этим Указом Президента Российской Федерации, устанавливал, что разрешения могут выдаваться российским юридическим лицам, предприятиям с иностранными инвестициями, действовавшим на территории Российской Федерации, а также отдельным российским и иностранным физическим лицам и лицам без гражданства, проживавшим на территории Российской Федерации, использовавшим труд наемных работников в личном хозяйстве. Все вышеперечисленные субъекты являлись работодателями по смыслу вышеприведенного Указа. Однако позже другим Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1994 № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» [9.c,12]этот круг был расширен за счет иностранных юридических лиц, реализующих на территории Российской Федерации заключенные ими контракты, за исключением ситуаций, когда сотрудники иностранных юридических лиц командированы в Российскую Федерацию для осуществления монтажа оборудования, поставляемого в Российскую Федерацию такими организациями.