2.3
Правовое положение беженцев
Согласно подп.1 п.1 ст.1 ФЗ от
19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах"
Беженец это лицо, которое не является
гражданином РФ и которое в силу вполне
обоснованных опасений стать жертвой
преследований по признаку расы, вероисповедания,
гражданства, национальности, принадлежности
к определенной социальной группе или
политических убеждений находится вне
страны своей гражданской принадлежности
и не может пользоваться защитой этой
страны или не желает пользоваться такой
защитой вследствие таких опасений;или,
не имея определенного гражданства и находясь
вне страны своего прежнего обычного местожительства
в результате подобных событий, не может
или не желает вернуться в нее вследствие
таких опасений.
В соответствии со ст. 1 Конвенции о статусе беженцев,
принятой 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных
представителей по вопросу о статусе беженцев
и апатридов7, и по смыслу п. 2 ст. 1 Протокола 1967 г. под термином
"беженец" подразумевается лицо,
которое в силу вполне обоснованных опасений
стать жертвой преследований по признаку
расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности
к определенной социальной группе или
политических убеждений находится вне
страны своей гражданской принадлежности
и не может пользоваться защитой этой
страны или не желает пользоваться такой
защитой вследствие таких опасений либо,
не имея определенного гражданства и находясь
вне страны своего прежнего обычного местожительства
в результате подобных событий, не может
или не желает вернуться в нее вследствие
таких опасений.
Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. вступили в силу для РФ
1 февраля 1993 г. и 2 февраля 1993 г. соответственно.
При этом сделано следующее заявление:
"Российская Федерация, принимая во
внимание статью 1(3) Протокола, касающегося статуса
беженцев, и в целях выполнения обязательств
по Конвенции о статусе беженцев, считает
себя связанной вариантом(б) статьи 1 "B"(1) упомянутой Конвенции".
Следует также упомянуть о существовании
Руководства по процедурам и критериям
определения статуса беженцев Управления
Верховного Комиссара ООН по делам беженцев
от 1979 г., согласно которому беженец это
лицо, которое не является гражданином
РФ и заявляет о желании быть признанным
беженцем, из числа: иностранных граждан,
прибывших или желающих прибыть на территорию
РФ; лиц без гражданства, прибывших или
желающих прибыть на территорию РФ; иностранных
граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих
на территории РФ на законном основании.
В развитие указанных международно-правовых
актов был принят ФЗ от 19 февраля 1993 г.
N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 23 июля
2008 г.).
Статус беженца был разработан
одним из первых по отношению к другим
видам мигрантов, причем как на международном
уровне, так и в Российской Федерации.
Характеризуя правовой статус беженцев,
Н.Н. Анисимова отмечает, что его специфика
заключается прежде всего в том, что беженцы,
с одной стороны, обладают основными правами
человека, которые применимы ко всем категориям
лиц и носят универсальный характер, а
с другой стороны, пользуются правами
и привилегиями, присущими только им и
которыми они обладают на основе универсальных
и региональных международных актов, касающихся
правового статуса беженцев8. Аналогичной точки зрения
в отношении особенностей правового статуса
беженцев придерживается Р.Р. Искандеров9.
Беженцы, действительно, имеют
ряд специфических прав и привилегий,
однако выделение в качестве обособляющего
признака обладания основными правами
человека представляется спорным. Основные
права распространяются на любого человека,
а не только на беженцев, в этом состоит
смысл их универсального характера. Например,
в Конвенции о защите прав человека и основных
свобод 1950 г. сказано, что договаривающиеся
стороны обеспечивают каждому, находящемуся
под их юрисдикцией, права и свободы, указанные
в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные
во Всеобщей декларации прав человека
1948 г., также распространяются на любого
человека, без каких-либо ограничений.
Говоря об особенностях правового
статуса беженцев, необходимо отметить
следующее. Правовой статус гражданина
(постоянно проживающего для лица без
гражданства), предоставленный беженцу
в государстве гражданской принадлежности,
из которого он был вынужден уехать, носит
формальный характер: он практически не
может реализовать свои права и свободы
в силу вполне обоснованных опасений стать
жертвой преследований по признаку расы,
вероисповедания, гражданства, принадлежности
к определенной социальной группе или
политических убеждений. Более того, беженец
в отличие от большинства других категорий
мигрантов не может или не желает в силу
указанных опасений воспользоваться защитой
"своего" государства, связь с ним
фактически утрачена. Как отмечает Т.В.
Кочуков, беженцы, в отличие от обычных
иностранцев, не пользуются дипломатической
защитой собственного государства и не
связаны с ним какими-либо обязательствами,
хотя формально и считаются его гражданами
(подданными)10.
В соответствии со ст. 12 Конвенции
ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус
беженца определяется законами страны
его домициля или, если у него такового
не имеется, законами страны его проживания.
При этом "ранее приобретенные беженцами
права, связанные с его личным статусом,
и, в частности, права, вытекающие из брака,
должны соблюдаться по выполнении, в случае
надобности, формальностей, предписанных
законами данного государства, при условии,
что соответствующее право является одним
из тех прав, которые были бы признаны
законами данного государства, если бы
это лицо не стало беженцем". Таким образом,
в итоге правовой статус беженца регулируется
преимущественно нормами международного
права, а также нормами законодательства
страны пребывания.
В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные
нормы и принципы международного права
и договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы.
Таким образом, правовой
статус беженцев содержит международно-правовую
и конституционно-правовую составляющие.
Конституционно-правовая составляющая
определяет основания и порядок
признания беженцем на территории
Российской Федерации, закрепляет
правовые, экономические и социальные
гарантии реализации и защиты
прав указанной категории лиц
в соответствии с Конституцией РФ.
Согласно ФЗ "О беженцах"
правовой статус беженца в РФ не распространяется
на покинувших государство своей гражданской
принадлежности иностранных граждан и
выехавших из страны своего прежнего обычного
местожительства лиц без гражданства
по экономическим причинам либо вследствие
голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера.
Не допускается признание беженцем
на территории РФ лица, в отношении которого
имеются основания предполагать, что оно:
- совершило преступление
против мира, военное преступление
или преступление против человечества
в определениях, данных этим деяниям
в международных актах, составленных
в целях принятия мер в отношении
подобных преступлений;
- совершило тяжкое преступление
неполитического характера вне
пределов территории РФ и до того,
как оно было допущено на территорию РФ
в качестве лица, ходатайствующего о признании
беженцем;
- виновно в совершении
деяний, противоречащих целям и
принципам ООН;
- пользуется защитой и
(или) помощью других органов или
учреждений ООН, кроме Верховного комиссара
ООН по делам беженцев;
- имеет признаваемые компетентными
органами власти государства, в
котором оно проживало, права
и обязательства, связанные с
гражданством этого государства.
Важными структурными элементами
конституционно-правового статуса беженца
являются правовые нормы, определяющие
порядок признания лица беженцем, которые
представлены следующими группами:
1) правовые нормы, устанавливающие
процедуру обращения с ходатайством
о признании беженцем и предварительное
рассмотрение ходатайства;
2) правовые нормы, регламентирующие
действия уполномоченного органа
государственной власти по принятию
решения о выдаче свидетельства
о рассмотрении ходатайства по
существу либо об отказе в
рассмотрении ходатайства по
существу и выдачу свидетельства
либо уведомления об отказе
в рассмотрении ходатайства по
существу;
3) правовые нормы, регулирующие
рассмотрение ходатайства по
существу, принятие решения о
признании беженцем либо об
отказе в признании беженцем
и выдачу удостоверения беженца
либо уведомления об отказе
в признании беженцем.
Признание беженцами лиц, являющихся
членами одной семьи, осуществляется в
отношении каждого члена семьи, достигшего
возраста 18 лет, с учетом обстоятельств,
наличие которых предусмотрено содержанием
понятия "беженец". В случае отсутствия
таких обстоятельств у одного из членов
семьи, достигшего возраста 18 лет, в целях
реализации права на воссоединение с семьей
с его согласия он также признается беженцем.
Признание беженцем иностранного
гражданина или лица без гражданства,
не достигшего возраста 18 лет и прибывшего
на территорию РФ без сопровождения родителей
или опекунов, либо определение его иного
правового положения на территории РФ
осуществляется с учетом интересов этого
лица после получения сведений о его родителях
или об опекунах. В случае рождения ребенка
у лица, признанного беженцем, правовое
положение ребенка определяется в соответствии
с ФЗ "О беженцах", ФЗ "О гражданстве
РФ", другими федеральными законами,
иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации.
В Государственную Думу внесено несколько
проектов федеральных законов, направленных
на упрощение процедур для беженцев из
Украины.
Один из них является проект федерального
закона «О предоставлении убежища на территории
Российской Федерации», разработанный
ФМС России. Законопроект предусматривает
четыре вида убежища: статус беженца, временное
убежище, политическое убежище, временная
защита. Порядок предоставления и прекращения
временной защиты определяется Правительством
РФ. В остальных вопросах закон в основном
следует канве Закона о беженцах, понятие
беженца соответствует действующему Закону
и Конвенции ООН. Однако требуют внимания
определения некоторых понятий, которые
дает законопроект:
- временное убежище
– право временно пребывать на территории
РФ, предоставленное лицу, ищущему убежище,
в связи с наличием серьезных оснований
полагать, что данное лицо станет жертвой
внесудебного лишения жизни, пыток либо
столкнется с реальной угрозой для жизни
вследствие массового нарушения прав
человека, всеобщего насилия или иных
событий, серьезно нарушающих общественный
порядок в государстве его гражданской
принадлежности или прежнего обычного
местожительства;
- временная защита
– право временно пребывать на территории
РФ иностранного гражданина или лица без
гражданства, прибывшего на территорию
РФ в экстренном порядке в составе группы
лиц вследствие вооруженного внутреннего
или международного конфликта, массового
нарушения прав человека, всеобщего насилия
или иных событий, серьезно нарушающих
общественный порядок в государстве его
гражданской принадлежности или прежнего
обычного местожительства.
Очевидно, что законопроект учитывает
обстоятельства вооруженного внутреннего
или международного конфликта, массового
нарушения прав человека, всеобщего насилия;
перечень обстоятельств для предоставления
временного убежища включает в себя опасения
заявителя стать «жертвой внесудебного
лишения жизни, пыток либо столкнуться
с реальной угрозой для жизни вследствие
массового нарушения прав человека, всеобщего
насилия». На мой взгляд, такое направление
корректировки понятий можно считать
актуальным и перспективным для совершенствования
правового регулирования рассматриваемой
сферы.
Обратимся к проекту постановления Правительства
РФ «О предоставлении временного убежища
гражданам Украины на территории Российской
Федерации в упрощенном порядке». Проект
постановления разработан на основании
пункта 2 статьи 14 Закона о беженцах, о
котором сказано выше. Проект постановления
содержит нормы, предоставляющие максимальную
правовую защиту гражданам Украины, в
частности, он предписывает:
- всем гражданам
Украины предоставлять временное убежище
на территории РФ в упрощенном порядке
без его рассмотрения в индивидуальном
порядке;
- до особого указания
Правительства РФ, воздержаться от депортации,
административного выдворения и реадмиссии
граждан Украины в страну гражданской
принадлежности.
Указанное постановление должно утвердить
Временный порядок предоставления временного
убежища на территории РФ в упрощенном
порядке. Этот упрощенный порядок предусматривает
решение вопроса о предоставлении временного
убежища в течение трех рабочих дней и
освобождение заявителей от медицинского
освидетельствования.
Да, статус лица, получившего временное
убежище, отличается от статуса беженца:
у него меньше прав и социальных гарантий.
Однако, во-первых, вряд ли государство
на практике сможет быстро обеспечить
большое число беженцев положенными по
закону благами (социальным обеспечением,
устройством детей в детсады, бесплатным
проездом и т.д.). А во-вторых, учитывая
общественный резонанс темы беженцев
из Украины, есть основания рассчитывать
на то, что общество и государство сделают
все возможное для максимально комфортного
устройства фактических беженцев – граждан
Украины в России.
Решение о признании беженцем
является основанием для предоставления
иностранному гражданину или лицу без
гражданства, членам его семьи прав и возложения
на них обязанностей, предусмотренных
ФЗ "О беженцах", нормативными правовыми
актами РФ. Указанному лицу, достигшему
возраста 18 лет, федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным на осуществление
функций по контролю и надзору в сфере
миграции, либо его территориальным органом
выдается удостоверение, которое является
документом, удостоверяющим личность
беженца, и действительно на всей территории
РФ.
Лицо признается беженцем на
срок до трех лет. При сохранении в государстве
гражданской принадлежности или прежнего
обычного местожительства лица обстоятельств,
наличие которых предусмотрено содержанием
понятия "беженец", срок признания
беженцем продлевается территориальным
органом федерального органа исполнительной
власти, уполномоченного на осуществление
функций по контролю и надзору в сфере
миграции, на каждый последующий год.