Правовое регулирования право комунаьної собсвтенності

Конкретні повноваження по реалізації названих напрямків діяльності розподіляються між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами (або структурними підрозділами виконавчих органів), а також сільським, селищним, міським головою.

Усі зазначені  напрямки діяльності, що втілюються у відповідних видах адміністративних процедур, які реалізуються в ході здійснення комунального управління, підлягають детальному вивченню адміністративно-правовою наукою. Однак, з огляду на обмежений обсяг дисертаційного дослідження, в цьому підрозділі нашої роботи ми зупинимося лише на окремих видах зазначених процедур, практична реалізація яких характеризується найбільш, на наш погляд, актуальними методологічними проблемами, маючи, однак, на увазі, що вивчення всіх їх у комплексі потребує спеціального дисертаційного дослідження.

Частиною першою статті 26 Закону України „Про місцеве  самоврядування в Україні” визначаються питання, зокрема й щодо управління майном комунальної власності, що належать до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, і вирішення яких можливе виключно на їх пленарних засіданнях. Вирішення інших питань, виходячи з норми, що міститься в статті, за рішенням рад – може покладатися на їх виконавчі органи й посадових осіб

Та обставина, що майно комунальної власності  становить основу місцевого самоврядування і комунального управління як практичної діяльності по реалізації його завдань і функцій, підтверджується визначенням функції по управлінню цим майном однією з найперших у числі суто власних, невід’ємних самоврядних повноважень територіальних громад, закріплених в статті 143 Конституції України [1].

Самостійне  управління комунальним майном територіальними  громадами, хоча й допускається Конституцією (стаття 143 якої встановлює можливість реалізації управлінських функцій  територіальними громадами безпосередньо або через утворені ними органи місцевого                самоврядування), але Законом не передбачене.

Після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону Української РСР  «Про місцеві Ради народних депутатів  Української РСР та місцеве самоврядування» виникла необхідність розмежування майна між державною (республіканською) і комунальною власністю. Постановою Верховної Ради Української РСР про введення в дію вищезазначеного Закону Раді Міністрів Української РСР було доручено до 1 квітня 1991 р. визначити порядок передачі і перелік майна, яке за плату або безоплатно передається до складу комунальної власності різних територіальних рівнів.

Постановою  Верховної Ради Української РСР  від 26 березня 1991 р. №885-ХІІ «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність» Раді Міністрів Української РСР було доручено до 1 травня 1991 р. забезпечити за участю Уряду Кримської АРСР, а також виконавчих комітетів обласних, Київської міської Рад народних депутатів розмежування майна між власністю Української РСР і власністю відповідно Кримської АРСР, областей, міста Києва. При цьому виходити з того, що у власність Кримської АРСР, областей, міста Києва, крім майна підприємств, установ та організацій республіканського (АРСР), обласного, (міського) підпорядкування, повинно входити також майно підприємств, установ та організацій загальносоюзного і республіканського (Української РСР) підпорядкування, які передаються у власність Кримської АРСР, областей, міста Києва.

Ці законодавчі  акти дали початок величезному процесу формування реальної комунальної власності, який не завершено до цього часу.

Постановою  також встановлено, що розмежування майна між власністю Кримської  АРСР та адміністративно-територіальних одиниць АРСР провадиться у порядку, який встановлюється законодавчими актами Автономної республіки. Розмежування майна між власністю областей, міста Києва і власністю відповідних адміністративно-територіальних одиниць мало провадитися з участю виконавчих комітетів нижчестоящих Рад народних депутатів, виходячи з цих же принципів. При цьому майно, необхідне для задоволення соціально-економічних потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, підлягало передачі в її комунальну власність до 01 липня 1991 р.

Основним нормативно-правовим актом, що регулював цей процес, були постанова Кабінету Міністрів України від 05 листопада 1991 р. №311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)» та затверджений нею Перелік державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності). Цим Переліком було визначено концептуальні засади розмежування об’єктів власності між загальнодержавною і комунальною, серед яких, в окремих випадках, були і оціночні критерії: зокрема, до комунальної власності мали передаватися об’єкти певних галузей, що безпосередньо задовольняють тільки місцеві потреби (оціночною категорією в даному випадку є категорія «місцеві потреби»). Частина майна передавалася з державної в комунальну власність за окремими (індивідуально визначеними) рішеннями Уряду: наприклад розпорядженнями від 27.01.1993 № 60-р, від 07.04.1993 №212-р, від 10.06.1993 № 386-р, від 16.06.1993 № 413-р та ін.

Важливими правовими  джерелами з цього питання  є також рішення про формування комунальної власності, що приймалися виконкомами місцевих рад, оскільки, відповідно до вищезазначеної постанови  Уряду України №311, саме на них  покладалося питання розмежування майна між власністю областей, міст Києва та Севастополя і власністю районів, міст обласного підпорядкування, районів міст Києва та Севастополя; між власністю районів, міст обласного підпорядкування та власністю інших адміністративно-територіальних одиниць. Відповідне розмежування проводилося вищестоящими виконкомами (областей, міст Києва і Севастополя) із залученням нижчестоящих (районів, сіл, селищ, міст, районів у містах).

Відповідні  положення щодо принципів передачі об’єктів права державної власності до комунальної власності зберігали свою актуальність до прийняття в 1998 році Закону України «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності», який детально врегулював організаційно-правові питання передачі зазначених об’єктів. Відповідно до цього закону, передача об’єктів з державної у комунальну власність здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України, органів чи самоврядних організацій, уповноважених управляти державним майном, за наявності згоди відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст – за наявності згоди районних або обласних рад, якщо інше не передбачено законом. Передача об’єктів з комунальної у державну власність здійснюється за рішенням відповідно сільських, селищних, міських, районних у містах, рад, за наявності згоди Кабінету Міністрів України або органів, уповноважених управляти державним майном.

Зазначений  закон, а також прийнята на його виконання  постанова Кабінету Міністрів України від 21.09.1998 №1482 «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» детально врегульовують адміністративну процедуру передачі об’єктів державної власності в комунальну власність, формування якої сьогодні залишається важливим напрямком діяльності органів комунального управління, направленим на розширення матеріальної бази місцевого самоврядування.

Стаття 7 Закону України „Про передачу об’єктів права  державної та комунальної власності” визначають два основних способи  передачі майна з державної власності до комунальної: безоплатно або шляхом обміну.

Так, відповідно до положень зазначеної статті, безоплатно з державної у комунальну власність  передаються, зокрема, такі об’єкти:

• житлові будинки (разом із вбудованими та прибудованими нежилими приміщеннями) та гуртожитки (в тому числі не завершені будівництвом);
• підприємства теплопостачання (теплоцентралі), які виробляють теплову енергію для споживачів житлово-комунальної сфери, бюджетних установ та організацій, за умови надання відповідними органами місцевого самоврядування зобов’язання не відчужувати це майно у приватну власність;
• навчальні заклади, заклади культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров’я (крім санаторіїв, профілакторіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори, в тому числі не завершені будівництвом;
• підприємства міського і приміського транспорту, шляхового господарства, а також акції (частки, паї) господарських товариств, створених на базі їх майна (у разі якщо щодо них не було прийнято рішення про закріплення їх у державній власності);
• аеропорти цивільної та колишні аеропорти військової авіації, які не мають можливості самостійно забезпечувати свою сертифікаційну придатність, за поданням Міністерства транспорту України та Міністерства оборони України;
• військові містечка (майнові комплекси), інше нерухоме і рухоме військове майно (крім усіх видів озброєння, бойової техніки та боєприпасів), яке вивільняється в процесі реформування Збройних Сил України і не планується до використання за призначенням .

Назване майно, дійсно, за своєю сутністю належить до місцевого господарства, що має  забезпечувати вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого  значення, однак, прийняття його до комунальної власності нерідко створює додатковий фінансовий тягар для цих органів, додаткове навантаження на місцевий бюджет.

Не зважаючи на детальне врегулювання в законодавстві  процедурних питань, при передачі об’єктів з державної власності  до комунальної виникають серйозні проблеми. Так, насамперед, нез’ясованим остаточно є юридичне значення визначеної в законі норми-принципу щодо безоплатної передачі зазначених об’єктів. Питання полягає в тому, чи є така безоплатна передача обов’язковою, або може здійснюватися лише «з доброї волі» держави в особі Кабінету Міністрів України чи інших уповноважених органів. Не вирішувалося це питання і Указом Президента України „Про прискорення передачі об’єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність” від 15 червня 1999 р. №648/99, прийнятим відповідно до пункту 4 розділу XV „Перехідні положення” Конституції України, яким доручалося Кабінету Міністрів України забезпечити протягом 1999 – 2001 років передачу у комунальну власність всіх об’єктів соціальної інфраструктури, які належать підприємствам або не увійшли до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації) ; відповідні доручення знайшли відображення в прийнятому, на зміну Указу, Законі України „Про внесення змін до Закону України „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” від 15 грудня 1999 р.

На практиці значна частина пропозицій (або навіть рішень місцевих рад про надання  згоди) щодо передачі до комунальної  власності певних об’єктів так і  залишаються нереалізованими, через відсутність усіх належних погоджень або неприйняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України чи іншим органом, уповноваженим управляти відповідним майном.

Проблемною  є також реалізація положення  статті 7 Закону „Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності”, відповідно до якої житловий фонд та інші об’єкти соціальної інфраструктури передаються разом із майном підприємств, що обслуговували ці об’єкти, у тому числі основними фондами, ремонтно-будівельними базами, майстернями, транспортними засобами, прибиральною технікою, в частині, що визначається комісією з питань передачі об’єктів, яка здійснює передачу; разом із житловим фондом передаються вбудовані і прибудовані приміщення, зовнішні мережі електро-, тепло-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також будівлі, призначені для обслуговування цього фонду (бойлерні, котельні, каналізаційні та водопровідні споруди, обладнання тощо). Окрім того, остаточно невизначеним наразі залишається поняття соціальної інфраструктури, яке залишено адміністративно-правовою наукою поза належною увагою.

Згідно статті 4-2 вказаного Закону, видатки, пов’язані  з капітальним ремонтом об’єктів соціальної інфраструктури, що передаються  в комунальну власність (окрім випадків коли такі об’єкти передаються в комунальну власність відповідно до Закону України „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом”), відшкодовуються з бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, районних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, бюджетів районів у містах та бюджетів місцевого самоврядування за рахунок коштів, передбачених у відповідних бюджетах на ці цілі, та пайової участі підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), у розмірі по 50 відсотків суми витрат, необхідних для проведення капітального ремонту цих об’єктів. Обсяг витрат визначається комісією з питань передачі об’єктів. При цьому порядок залучення і використання коштів або інших матеріальних активів підприємств, господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що спрямовуються на капітальний ремонт об’єктів соціальної інфраструктури, має визначатися в договорах, які укладаються між підприємствами, господарськими товариствами, створеними у процесі приватизації (корпоратизації), та відповідними органами місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

У вітчизняній  теорії місцевого самоврядування питання  про правове походження та природу  комунальної власності має складну  історію. Так, в Україні існує три рівноправні форми власності: індивідуальної (приватної), колективної та державної. Державна власність існує як загальнодержавна (республіканська) власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність), суб'єктами якої є адміністративно-територіальні одиниці в особі відповідних рад народних депутатів. 
Ця концепція в подальшому знайшла своє відображення у Законі України "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року і була змінена лише укладеним між Верховною Радою України та Президентом України 8 червня 1995 року Конституційним договором. Законодавством було проголошено, що власність в Україні є загальнодержавною, комунальною, колективною та приватною.

Таким чином, комунальна власність уперше була законодавче відокремлена від загальнодержавної, що створило певні передумови для визнання її особливим видом недержавної, суспільної власності. 
Статті 13, 41 Конституції України визначають, що власність українського народу здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тлумачення цієї норми дозволяє стверджувати, що власність українського народу виступає у двох самостійних формах — державній та комунальній.

В юридичній  науці протягом 1991-1995 років неодноразово висловлювалась теза про те, що муніципальна (комунальна) власність не є державною за своїм походженням, а Фондом сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України ще в 1993 році була розроблена наукова концепція муніципальної власності в Україні, в основу якої було покладено тезу про її суспільну (недержавну) природу. 

Не буде зайвим дослідити й позитивний досвід у  цьому напрямку країн колишнього СРСР. Так, законом Російської Федерації  про власність у Російській Федерації прямо визначено, що майно може перебувати у приватній, державній, муніципальній власності, а також у власності громадських об'єднань.

На жаль, в  українському законодавстві питання  комунальної власності відбиті  вкрай непослідовно і суперечливо. Залишається сподіватися лише на те, що це явище має тимчасовий характер і викликане об'єктивною неможливістю у порівняно короткий термін, який минув з моменту прийняття Конституції України, привести у відповідність до її положень весь масив законодавчих актів про власність.