Предмет конституционного права

Для лиц, чьи  заявления были поданы до вступления в силу ныне действующего закона о гражданстве, т.е. до 31 мая 2002 г., действуют нормы закона 1991г., согласно которым восстановление в гражданстве возможно для лиц,  у   которых   гражданство   Российской   Федерации прекратилось в связи с усыновлением,  установлением опеки или попечительства, а также для лиц,   у   которых   гражданство   Российской    Федерации прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста (ч.1 ст.20 Закона о гражданстве от 1991г.).

В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве  от 1991 г. бывшие граждане РСФСР,  лишенные гражданства или утратившие его  без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве  Российской Федерации. (в ред. Закона РФ от 17.06.93 N 5206-1). Это положение в большей степени касается тех лиц, которые ранее на основе Указов Президиума Верховного Совета СССР лишались гражданства и выдворялись из СССР (в основном диссиденты).

В первоначальной редакции ч.2 ст.20 Закона о гражданстве от 1991г. говорилось, что указанные лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, «если они не заявят о своем отказа от гражданства РФ». Эти слова были исключены Законом от 17 июня 1993г. Можно предположить, что по смыслу этой статьи мнение самих граждан не учитывалось. Однако, существует Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства от 27 декабря 1993г., в котором сказано, что для восстановления в гражданстве указанных лиц требуется их заявление и ряд других документов. Указ Президента от 24 октября 1994 г. считает восстановленными в гражданстве РФ бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся в Россию после 6 февраля 1993г. 

Другим лицам, ранее состоявшим в гражданстве РСФСР, гражданство может быть восстановлено по их ходатайству. В отличие от регистрации восстановления гражданства (как и других случаев приобретения гражданства в порядке регистрации), осуществляемой в упрощенном порядке органами внутренних дел, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России за границей, восстановление в гражданстве для лиц, не подпадающих под действие частей 1 и 2 ст.20 закона о гражданстве от 1991г., осуществляется Президентом РФ в порядке, установленном для приема в гражданство. При этом для восстановления гражданства бывшим гражданам СССР предусмотрена возможность облегчения условий приема (п. «а» ч. 3 ст. 19), а для бывших граждан РФ такой возможности не предусматривается.

Групповое предоставление гражданства – это наделение  гражданством населения какой либо территории в упрощенном порядке  либо предоставление в упрощенном порядке  гражданства переселенцам.

Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт – переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), то есть фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.

Таким образом гражданство  РФ может быть приобретено путем  выбора – оптации, при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международным договором РФ. Оптация как форма приобретения гражданства давно известна нашему законодательству. Она может выступать основанием и приобретения и утраты гражданства, поскольку лицу предоставляется право беспрепятственного выхода из одного гражданства и приобретения другого. Оптация регулируется как внутренним законодательством, так и международными договорами и соглашениями, т.е. сама возможность выбора гражданства одного из двух государств вытекает из международно-правовой договоренности государств. Следует отметить, что при приобретении гражданства по данному основанию решающее слово принадлежит самому заинтересованному лицу, а не государству. Закон о гражданстве предусматривает оптацию только при изменении Государственной границы РФ. В этом случае лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства – оптацию. При включении территории в состав РФ по общему правилу проживающие на ней лица приобретают гражданство РФ без ходатайства путем получения документа, подтверждающего гражданство РФ. При нежелании приобретать гражданство РФ лицо обращается с ходатайством в соответствующие государственные органы о прекращении гражданства РФ. Аналогичный порядок предусмотрен в случае, если территория исключается из состава РФ. При этом проживающие на ней лица выходят из гражданства РФ. Лица, желающие остаться гражданином РФ, заявляют об этом в установленный срок. Оптация  происходит в порядке и в сроки, определяемые международным договором РФ.

Как пример можно привести Советско-Чехославатский Договор от 29 июня 1945 г., которым предусматривалось  воссоединение Закарпатской Украины  с Советской Украиной и вхождение ее в состав Украинской ССР. Лица украинской и русской национальности проживающие в районах Словакии, имели право добровольной оптации гражданства одного из подписавших договор государств. Аналогичное право приобретали лица словацкой национальности проживающие в Закарпатской Украине.

Закрепление такой нормы, соответствующей опыту бывшего  СССР и мировому опыту, а также  международным конвенциям по вопросам гражданства, может иметь немаловажное значение в той ситуации, в которой  оказались граждане России в ряде государств «ближнего зарубежья». Однако Закон о гражданстве России не предусматривает оптации в качестве основного способа разрешения вопроса о выборе гражданства для большинства населения страны.

2. Прекращение гражданства.

Согласно ст. 18 ФЗ о  гражданстве 2002 г. снованиями для прекращения гражданства РФ являются:

1) выход из гражданства; 

2) иные основания, предусмотренные  данными Федеральным законом  или международным договором  (т.е. отмена решения о приеме  в гражданство, оптация).

Согласно обычной норме международного права, государство обязано принять своего гражданина, находящегося за рубежом, если государство пребывания или какое-либо другое государство не желает оставлять его на своей территории. Лишение гражданства предотвращает возможность возникновения такой ситуации. Вместе с тем существует обычная норма международного права, запрещающая произвольное лишение гражданства. Впервые это положение было закреплено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека.

Выдача (экстрадиция) лица одним государством другому производится по просьбе заинтересованного государства в связи с необходимостью проведения следствия в отношении данного лица, суда над ним или исполнения приговора. Выдача осуществляется на основании международного договора либо по усмотрению государства, к которому обращена просьба о выдаче. В последнем случае, если выдача осуществляется, это делается на основании так называемой международной вежливости (хотя о какой вежливости может идти речь при выдаче преступника), а не правовой обязанности, вытекающей из договора. Как правило, имеются определенные ограничения выдачи, обусловленные международными договорами, обычаями и внутренними правилами того или иного государства. Например, не подлежат выдаче лица, обвиняемые в совершении политических преступлений.

В принципе, государства  могут допускать выдачу собственных  граждан. Однако, в законодательстве различных государств преобладает  тенденция невыдачи собственных  граждан, получившая отражение и  в договорной практике. Такая позиция  России подтверждена и в Конституции РФ и в настоящем законе. Недопустимость выдачи российских граждан относится и к взаимоотношениям России с государствами, ранее входившими в состав СССР.

Правило невыдачи своих  граждан ни в коем случае не должно рассматриваться как поощрение безнаказанности преступных действий. Государство, не выдавшее своего гражданина, который совершил преступление, судит его по своим законам.

2.2.1. Выход из  гражданства.

Выход из гражданства - это  утрата гражданства на основании  решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Конституцией РФ лицам гарантируется право изменить свое гражданство. Это означает не только приобретение, но и выход из российского гражданства. Изменение гражданства возможно только на основе свободного волеизъявления лица и не может быть актом односторонним, поскольку гражданство характеризуется взаимной связью с ответственностью личности и государства.

Следует различать «выход из гражданства РФ» и «выезд из РФ»: можно выезжать из РФ, не заявляя о выходе, соответственно, можно ходатайствовать о выходе из гражданства, оставаясь на территории России. В соответствии с ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 18 июля 1996 г. гражданину может быть временно ограничено право на выезд из РФ, например:

• При призыве на военную службу – до ее окончания;
• При задержании в качестве подозреваемого в совершении преступления или привлечении в качестве обвиняемого – до вступления решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
• При осуждении за совершение преступления – до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от отбытия наказания;
• При уклонении от исполнения обязательств, наложенных судом, - до исполнения обязательств либо достижения согласия сторонами;
• При допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям – на пять лет со дня последнего ознакомления с такими сведениями, в особых случаях – на десять лет;
• При сообщении о себе заведомо ложных сведений при оформлении выездных документов – до решения вопроса органом, оформляющим такие документы.

Выезд из РФ для иностранного гражданина может быть органичен:

• Если он задержан по подозрению в совершении преступлении или привлечен в качестве обвиняемого – до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
• Если осужден за совершение преступления на территории РФ – до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от отбытия наказания;
• В случае уклонения обязательств, наложенных судом, - до исполнения либо до достижения согласия сторонами;
• В случае невыполнения обязательств по уплате налогов, предусмотренных законодательством РФ, - до выполнения этих обязательств.

 
При выходе из гражданства Российской Федерации на основании части  первой статьи 19 Федерального закона лица, проживающего на территории Российской Федерации, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства Российской Федерации, а также документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.

Если лицо, вышедшее из гражданства РФ и приобщенное  к секретным сведениям, пожелает выехать с территории, Россия не сможет этому воспрепятствовать, так как ныне действующий закон о гражданстве не предусматривает оснований отклонений ходатайств о выходе из гражданства по соображениям государственных интересов. Конституция РФ также говорит о том, что гражданин РФ не может быть лишен права изменить свое гражданство. Получается, что этим фактом могут быть нарушены интересы государства, не нарушая прав и свобод человека и гражданина. Регулирование противоречий между выходом из гражданства и государственной безопасностью осуществляет Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.). Статья 12.2 Пакта предоставляет право каждому человеку покидать любую страну, включая свою, а в ст. 12.3 сказано, что «упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, или прав и свобод других, и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами».  

Для граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ, выход из гражданства также осуществляется с помощью личного обращения. Только для этих лиц предусматривается упрощенный порядок выхода из гражданства.

Выход из гражданства  Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство  Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином  либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя. Российское гражданство ребенка может быть прекращено только при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Гражданину  РФ может быть отказано в выходе из российского гражданства, если он:  
     а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; 
     б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; 
     в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Данное условие, судя по всему, направлено на сокращение без гражданства, провозглашенное Европейкой конвенцией о гражданстве 1997 г., подписанной Россией.