ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ, ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

5.2 Проблемы реализации принципов гражданского права в нормотворческой деятельности и пути их преодоления

Вопрос, подлежащий исследованию в настоящем разделе, методически оправданно начать с рассмотрения понятия нормотворческой деятельности. Затем необходимо проанализировать принципы нормотворческой деятельности, определить основные проблемы, связанные с реализацией требований принципов гражданского права в нормотворческой деятельности. Такой подход позволит нам определить основные направления дальнейшего совершенствования данного процесса.

«Нормотворческая деятельность – научная и организационная  деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов» (ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). К основным принципам нормотворческой деятельности отнесены принципы: конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности (ст. 7) [264].

Следует отметить, что принципы конституционности, приоритета общепризнанных принципов международного права и соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов в полной мере охватываются принципом верховенства закона. Принципы защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости вытекают из Конституции Республики Беларусь, являются наиболее значимыми для всей правовой системы, но не имеющими прямого отношения к процессу «подготовки, экспертизы, изменения, дополнения, принятия (издания), толкования, приостановления действия, признанию утратившими силу либо отмены нормативных правовых актов». Из числа названных к числу принципов нормотворческой деятельности может быть отнесен только принцип научности, что позволяет выдвинуть тезис о необходимости корректировки ст. 7 Закона.

На наш взгляд, принципами нормотворческой деятельности являются принципы верховенства права, верховенства закона, объективности, системности актов законодательства, единства и непротиворечивости правовых норм, научности, стабильности законодательства, связи нормотворческой деятельности с правоприменительной практикой.

В п. 10 Концепции совершенствования  законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. (далее – Концепция), указано на те обстоятельства, которые определяют процесс развития и совершенствования законодательства Республики Беларусь. В их числе названы: тенденции развития общественных отношений и их влияние на нормотворчество; принципы права; принципы формирования законодательства; оптимальное сочетание индивидуальных, общественных и государственных интересов; критерии включения норм международного права в национальное законодательство и др. Так, к числу обстоятельств, определяющих процесс развития и совершенствования законодательства, отнесены «критерии включения норм международного права в национальное законодательство» [183]. На наш взгляд, данная формулировка нуждается в корректировке и уточнении. Необходимо четко разграничивать понятия «принципы законодательства» и «принципы формирования законодательства». Принципы законодательства в качестве основных идей правового регулирования предопределяют содержание формируемых норм права. Принципы же формирования законодательства – это принципы организации самого законотворческого процесса. Законодатель в равной мере должен руководствоваться теми и другими принципами.

Сформулированные в  Концепции принципы формирования законодательства Республики Беларусь также не отличаются однородностью и четкостью формулировок. С целью иллюстрации сказанного приведем отдельные положения раздела «Принципы формирования законодательства Республики Беларусь».

«14. Высшая цель государства  и общества – обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь, гарантий их реализации, что является основным вектором развития национального законодательства. К направлениям развития законодательства Республики Беларусь также относятся:

обеспечение баланса  индивидуальных, общественных и государственных интересов;

защита суверенитета и национальной безопасности Республики Беларусь» [183].

При этом обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, в содержании данного принципа дублируется ряд положений Конституции Республики Беларусь (ст. 1; 2; 13; 21 и др.). Во-вторых, отождествление конституционных принципов и принципов формирования законодательства недопустимо. В первом случае речь идет о нормативном правовом акте высшей юридической силы, во втором – об основных началах, на основе которых происходит процесс формирования нормативных правовых актов.

Содержание п. 15 Концепции сформулировано следующим образом: «Совершенствование законодательства Республики Беларусь должно содействовать его стабилизации, что является одним из важнейших условий нормального функционирования правовой системы, а значит, общества в целом. На современном этапе развития законодательства наиболее актуальными задачами становятся:

достижение стабильности и непротиворечивости актов законодательства;

обеспечение оптимального соотношения законов Республики Беларусь и декретов Президента Республики Беларусь;

упорядочение нормотворчества  республиканских органов государственного управления» [183].

Названные положения, на наш взгляд, могли бы быть поименованы  принципами стабильности законодательства и единства и непротиворечивости правовых норм.

Очевидно, что законодатель не всегда придерживается четких формулировок при определении принципов нормотворчества – в роли принципов выступают: конституционные положения; приоритетные направления развития законодательства; цели и задачи, стоящие перед законодателем; ожидаемые результаты (стабильность законодательства). С технической стороны подобное разнообразие начал, положенных в основание нормотворческой деятельности, их несистематичность, нечеткость и неконкретность является препятствием для их практического применения – они не могут выполнять те функции, для которых предназначены.

Законодатель разграничивает понятия «принципы нормотворческой  деятельности» (ст. 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь») и «принципы формирования законодательства» (п. 10 Концепции). Данное разграничение вряд ли целесообразно, поскольку понятия «формирование законодательства» и «нормотворческая деятельность» в данных правовых актах рассматриваются как тождественные понятия.

Таким образом, в первую очередь следует четко и однозначно определить принципы нормотворческой деятельности, чтобы затем конкретизировать их применительно к различным отраслям законодательства. Определив принципы нормотворческой деятельности в сфере гражданского законодательства, необходимо начать процесс формирования и совершенствования гражданского законодательства в соответствии с требованиями его основных начал (принципов гражданского права). Только соблюдая такую логическую последовательность действий, законодатель может достигнуть целей гражданско-правового регулирования. В.П. Грибанов отмечает: «Система права, ее отдельная отрасль не могут быть созданы надлежащим образом, если законодатель не будет руководствоваться определенными принципами» [109, с. 220]. Данный тезис следует понимать двояко: в процессе нормотворческой деятельности законодатель должен руководствоваться как требованиями принципов гражданского права, так и принципами нормотворческой деятельности.

Выявленная нами некоторая  несогласованность и недоработанность основных положений нормативных правовых актов, регламентирующих нормотворчество, логично обнаруживается и в актах, регулирующих гражданские правоотношения. Проблема реализации принципов гражданского права в процессе нормотворческой деятельности условно разделяется на два основных направления для исследования: реализация требований принципов гражданского права в процессе нормотворческой деятельности и закрепление принципов в нормативных правовых актах гражданского законодательства. Поскольку проблемы реализации требований принципов были рассмотрены ранее, обратимся ко второй части вопроса.

Нынешняя ситуация в  гражданском законодательстве характеризуется  наличием ряда проблем, связанных с  неоднозначным пониманием законодателем  правового статуса принципов как основных начал законодательства. Попытаемся выделить некоторые из них.

Проблема 1. Отсутствие единообразного подхода к закреплению  принципов в нормативных правовых актах различного уровня.

Как свидетельствует  анализ различных нормативных правовых актов, в том числе и кодифицированных, не все из них содержат принципы, на основе которых осуществляется правовое регулирование тех или иных отношений. И если отсутствие статей, содержащих указание на принципы правового регулирования, в содержании отдельных правовых актов может быть логично объяснимо их закреплением в кодифицированных актах, имеющих тот же предмет правового регулирования, то отсутствие основных начал в кодифицированных актах вызывает недоумение. Кодифицированный нормативный правовой акт – это закон, «содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений» [264, ст. 1]. Вполне логично, что определение основных начал регулирования таких отношений является неотъемлемой частью такого нормативного правового акта.

Так, в частности, принципы не определены: в Инвестиционном кодексе Республики Беларусь от 22 июня 2001 г. [138]; в Кодексе торгового мореплавания Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. [169]; в Кодексе внутреннего водного транспорта Республики Беларусь от 24 июня 2002 г. [165]; в Водном кодексе Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. [70]; в Кодексе Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 г. [166]; в Жилищном кодексе Республики Беларусь от 22 марта 1999 г. [126]. Воздушный кодекс Республики Беларусь от 11 января 1999 г. определяет только общие принципы ответственности (ст. 120, гл. 16). В Кодексе Республики Беларусь о недрах от 15 декабря 1997 г. определены основные принципы пользования недрами (ст. 10, раздел III) [71].

Такой подход не соответствует  требованиям Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359. В абз. 3 п. 42 данных Правил установлено: «При изложении текста проекта акта сначала размещаются нормативные предписания общего характера, устанавливающие принципы правового регулирования и содержащие правила, которые должны учитываться при формулировании последующих нормативных предписаний» [254]. Исходя из изложенного, при внесении изменений и дополнений в данные кодифицированные нормативные правовые акты необходимо закрепить в них статьи, содержащие принципы правового регулирования.

В законах, регулирующих порядок создания и деятельности отдельных юридических лиц в Республике Беларусь, основные принципы чаще всего закреплены. Так, политические партии, союзы действуют на основе принципов свободы объединения, демократизма, законности, гласности, самоуправления и равноправия всех политических партий, союзов (ст. 4 Закона Республики Беларусь от 5 октября 1994 г. «О политических партиях») [266]. Общественные объединения, союзы создаются и действуют на основе принципов законности, добровольности, самостоятельности и гласности (ст. 4. Закона Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях») [311]. Потребительское общество создается и действует на основе принципов: добровольности вступления в общество и выхода из него; обязательности уплаты вступительного и паевого взносов; демократичности управления потребительским обществом (один член потребительского общества – один голос, обязательная подотчетность и подконтрольность областному и республиканскому союзам потребительских обществ, возможность участия каждого члена потребительского общества в выборных органах данного общества); взаимопомощи и обеспечения экономической выгоды для членов потребительского общества; доступности информации о деятельности потребительского общества для всех его членов; создания условий для повышения образовательного и культурного уровня членов потребительского общества; участия в международном кооперативном движении (ст. 8 Закона Республики Беларусь от 25 февраля 2002 г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Республике Беларусь») [268]. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется на основе принципов: гласности и открытости методов государственного регулирования; адресности государственного регулирования, его направленности на конкретный субъект естественной монополии; обеспечения защиты прав потребителей (ст. 7 Закона Республики Беларусь от 16 декабря 2002 г. «О естественных монополиях») [245]. Реорганизация убыточных сельскохозяйственных организаций проводится на основе принципов: соблюдения законности в процессе реорганизации; обеспечения гласности процесса реорганизации; соблюдения в процессе реорганизации имущественных и иных прав работников (членов) реорганизуемой убыточной сельскохозяйственной организации; осуществления контроля за процессом реорганизации со стороны государства (ст. 4 Закона Республики Беларусь от 9 июня 2003 г. «О реорганизации убыточных сельскохозяйственных организаций») [288].

Приведенный перечень правовых актов и анализ их содержания свидетельствует  о том, что в их основу положена целая смесь принципов (не только конституционных, но и гражданско-правовых).

Проблема 2. Дублирование положений конституционных и  гражданско-правовых принципов.

В предыдущей главе нами затрагивалась проблема закрепления  отдельных конституционных принципов в качестве основных начал гражданского законодательства, и выражалось отрицательное отношение к подобному законодательному решению. Нецелесообразным является также дублирование отдельных конституционных и гражданско-правовых принципов в тексте некоторых нормативных правовых актов. Так, в Законе Республики Беларусь от 21 июля 2001 г. «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» определены принципы деятельности на автомобильном транспорте. Это принципы: равенства прав субъектов деятельности на автомобильном транспорте; социальной направленности государственного регулирования деятельности на автомобильном транспорте и обеспечения приоритета общественных интересов; свободного выбора автомобильного перевозчика; обеспечения безопасности деятельности на автомобильном транспорте на основе единых требований норм, правил и стандартов» [310, ст. 4].

На наш взгляд, представляется более разумным и эффективным  подход, при котором принципы гражданского законодательства не дублируются в  положениях отдельных отраслевых актов законодательства, а уточняются исходя из специфики предмета правового регулирования данного нормативного правового акта. Так, основными принципами государственного регулирования торговли названы: соблюдение равенства прав субъектов торговли на осуществление торговли; исключение неправомерного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов торговли; приоритет экономических методов государственного регулирования торговли; обеспечение условий реализации права на свободу выбора торгового партнера и товара; ограничение, пресечение и предупреждение монополистической деятельности, создание равных условий для развития свободной конкуренции; защита государством прав и законных интересов субъектов торговли и потребителей (ст. 16) [307].

Проблема 3. Чрезмерная детализированность формулировок принципов, их различный количественный состав.

Основными принципами деятельности в области магистрального трубопроводного  транспорта названы: приоритеты безопасности граждан и государства, защиты окружающей среды; соблюдение интересов всех субъектов отношений в области магистрального трубопроводного транспорта; использование новейших технологий при создании и эксплуатации магистральных трубопроводов; обязательность государственного регулирования деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта и обеспечения благоприятных экономических и иных условий для функционирования и развития магистрального трубопроводного транспорта; гласность инвестиционной политики, ценообразования в сфере услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами; недопустимость произвольного вмешательства граждан и организаций в экономическую и производственную деятельность собственников магистральных трубопроводов или систем магистральных трубопроводов и операторов; обязательность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде, жизни и здоровью граждан, их имуществу, а также имуществу организаций, при создании, функционировании и ликвидации магистрального трубопровода и его объектов» [253, ст. 6]. Приведенный перечень принципов подтверждает тезис о том, что «больше не значит лучше». На недопустимость такого подхода было обращено внимание в вышеупомянутых Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов. Так, «при изложении правовых норм следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу» (п. 43); «определения терминов должны быть понятными и однозначными, излагаться лаконично» (абз. 3 п. 49) [254].