Публично-правовые образования как субъект гражданского права

Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во ___________________________

1 Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. - 2011. - № 1. – С. 50.

временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации», п. 2 ст. 51 ФЗ «О местном самоуправлении»).

Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).

Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты1. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности (абз. 2 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8).

Публичные образования являются также полноправными участниками обязательственных отношений, причем как договорного, так и внедоговорного характера. Договорные обязательства, в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида1.

Первый из них образуют те договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками ___________________________

1 Крылова Е.Б. Природа гражданской правосубъектности публично-правовых образований  // Юридический мир. - 2013. - № 4. – С. 28-29.

гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.).

Второй вид составляют договорные обязательства, в которых публичные образования являются исключительными субъектами. В частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд (§ 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ГК); государственный займ, в котором публичные образования могут выступать не только в качестве заемщика (например, путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг - ст. 817 ГК), но и займодавца1.

Особенности субъектного состава второго вида обязательств сказываются на порядке их заключения, исполнения и прекращения. Так, обязательным условием для заключения договора для государственных (муниципальных) нужд является размещение соответствующих заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее - Закон о размещении заказов). Причем функции заказчиков могут осуществляться различными органами в зависимости от содержания и цели заказа (например, функции заказчика по строительству таможен, таможенных пунктов пропуска и других объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры, осуществляются Федеральной таможенной службой).

Что касается выступления публичных образований в качестве заимодавца, то особенности таких отношений займа проявляются в следующем. Помимо норм ГК, БК установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении

___________________________

1 Крылова Е.Б. Природа гражданской правосубъектности публично-правовых образований // Юридический мир. - 2013. - № 4. – С. 29-30.

публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (п. 2 ст. 854 ГК, ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК). Кроме того, возврат данных средств и плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет (п. 11 ст. 76 БК), что является основанием для отнесения этих платежей при определении очередности списания денежных средств со счета должника к третьей очереди (ст. 855 ГК РФ)1.

Внедоговорные обязательства с участием публичных образований могут возникать из односторонних сделок и в результате правонарушений. К первой группе относятся, например, обязательства из публичного обещания награды (гл. 56 ГК) и публичного конкурса (гл. 57 ГК); ко второй - деликтные обязательства (гл. 59 ГК) и обязательства из неосновательного обогащения и сбережения (гл. 60 ГК). При этом публичные образования в таких обязательствах могут быть не только должниками (например, при причинении вреда актами власти), но и кредиторами (например, при причинении вреда объектам природы) (подробнее о несении публичными образованиями ответственности см. ниже).

Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений, приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что ___________________________

1 Крылова Е.Б. Природа гражданской правосубъектности публично-правовых образований // Юридический мир. - 2013. - № 4. – С. 30-32.

отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например, право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК)1.

Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами. Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа.

Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.

2.2 Участие публично-правовых образований в неимущественных отношениях

Что касается личных неимущественных отношений, то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и прочее1.

___________________________

1 Моисеева Е.В. К вопросу о правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве России // Юрист. - 2012. - № 9. – С. 92-106.

Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ «О государственной символике» допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.

2.3 Участие публично-правовых образований в организационных отношениях

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ «О размещении заказов»)1. Существом организационных ___________________________

1 Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях  // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 5. – С. 17.

отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например, посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Несмотря на то, что в указанной норме ГК воспроизведен лишь один из принципов гражданского права (юридическое равенство участников гражданских правоотношений), участие публичных образований в гражданском обороте предполагает распространение на их деятельность всех остальных общих начал гражданского законодательства (в частности, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и т.п.). Другое дело, что это не отменяет существования исключений из общих правил, обусловленных субъектной спецификой1.

Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем.

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон усматри-

___________________________

1 Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях  // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 5. – С. 20-22.

вать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование, каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти1.

С учетом сказанного трудно согласиться с суждениями о том, что властные полномочия публичных образований, так или иначе, проявляются в гражданских правоотношениях. Например, такие суждения подкрепляются ссылкой на ст. 279 ГК о принудительном изъятии земельного участка для государственных нужд. Представляется, однако, что решение об изъятии земельного участка путем его выкупа принимается публичным образованием ___________________________

1 Моисеева Е.В. К вопросу о правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве России // Юрист. - 2012. - № 9. – С. 96.

именно как публично-правовым субъектом, находящимся в отношениях власти - подчинения с третьими лицами. То обстоятельство, что указанное решение носит характер административного, публично-властного акта, не влияет на гражданско-правовую природу отношений по выкупу, которые складываются между соответствующим собственником и публичным образованием, поскольку гражданские правоотношения могут возникать на основе сложных юридических составов, включающих властное предписание (ст. 8 ГК).

Поэтому в научной литературе справедливо обращается внимание на то, что если регулирование отношений с участием публичных образований построено на началах верховенства последних, то не может идти речи о гражданско-правовой природе таких отношений. Равным образом, если публичное образование пытается привнести в имущественный оборот властно-правовые начала, это свидетельствует лишь о допущенных публичным образованием нарушениях принципа юридического равенства субъектов гражданского права.