Регулирование политических прав и свобод граждан РФ

Право на объединение  осуществляется явочным порядком. Никаких  предварительных разрешений получать не нужно. Не обязаны создатели объединения также заранее представлять властям уведомление о готовящемся создании объединения. Объединение могут создать минимум три человека (во Франции, например, два). Они могут действовать с момента создания объединения (например, собираться на свои заседания в закрытом помещении, распространять информацию о себе, но никакой собственности на имя объединения приобретать не вправе, счет в банке открыть не могут, политические акции, собрания на открытом воздухе и др. от имени такой организации проводить не вправе, пока не зарегистрируются и не получат права юридического лица).

Право на объединение  имеют в России не только граждане, но и лица без гражданства и  иностранцы. Они могут вступать, например, в профсоюзы, в объединения в области культуры. Вместе с тем иностранцы могут создавать некоторые свои организации, не имеющие политического характера. Таковы, например, землячества иностранных студентов, обучающихся в вузах России (они существуют в Москве, Санкт-Петербурге, в Воронеже). В России допускается также создание отделений общественных и религиозных объединений иностранных государств. Они обязаны зарегистрироваться и представлять ежегодные финансовые отчеты о расходовании средств в России. Кроме того, в нашей стране есть отделения частных зарубежных фондов и неправительственных организаций, предоставляющих гранты для развития науки и культуры, отделения международных организаций правозащитников, различных религиозных структур²⁷. Однако объединения политического характера иностранцы и лица без гражданства создавать не вправе. Они не могут также быть членами российских политических партий. Аналогичным является законодательство и в зарубежных странах.

Запрет на создание политических партий и членство в них может  быть установлен и для граждан данного государства, если они находятся на государственной и муниципальной службе. Это положение не всегда правильно понимается российскими гражданами, когда они видят известных губернаторов и министров, депутатов, председателей палат парламента, являющихся членами политических партий. Между тем следует различать государственные должности и государственную службу. Государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие чины, ранги, звания в государственных органах. Лица, занимающие должности на такой службе, - чиновники. В России различается федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ (последняя оплачивается из их бюджетов). Муниципальная служба не относится к государственной службе (она оплачивается из муниципального бюджета, но на деле, поскольку муниципальные бюджеты недостаточны, из субвенций федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). Различаются несколько видов государственной службы - гражданская, военная, правоохранительная, иногда выделяют дипломатическую (впрочем, во всех этих классификациях, включая муниципальную службу, предполагается реформирование). Лица, находящиеся на должностях государственной службы (перечень их должностей определяют соответствующие министерства), работники прокуратуры, судьи, военнослужащие, служащие органов милиции, государственной безопасности и др. состоять в политических партиях, иных политических объединениях не вправе. Они не могут участвовать также в акциях политического характера (например, в массовых демонстрациях).

Иное дело - государственные  чины: президент республики, министры, депутаты, губернаторы и некоторые  другие лица. Они вправе быть членами  партий, других политических объединений, возглавлять их. В России Председатель Правительства В.В. Путин является председателем партии "Единая Россия"(правда, не будучи ее членом, что не совсем понятно), некоторые министры - беспартийные, другие - члены партий, председатели палат парламента (наши журналисты называют их спикерами, что совсем не так)²⁸ являются лидерами разных партий (в Государственной Думе - "Единой России", в Совете Федерации - "Справедливой России"). Многие губернаторы состоят в "Единой России". Иногда они баллотируются на выборах и возглавляют партийные списки на пропорциональных выборах в законодательные собрания субъектов РФ. (В демократических странах этого делать нельзя, желающие баллотироваться губернаторы, некоторые другие представители исполнительной власти должны как минимум за шесть месяцев уйти в отставку со своего поста, чтобы не оказывать влияние на ход выборов. "Административный ресурс", как известно, есть во всех странах.)

Никто не может быть принужден  к вступлению в общественное объединение (как и в другое) или к выходу из него (правда, в некоторых авторитарных странах за рубежом ведущие чиновники были обязаны состоять в правящей партии лидера государства). Принадлежность или непринадлежность к тому или иному общественному объединению не влечет ограничения прав или установления каких-либо преимуществ, в том числе при приеме на работу.

Выше уже говорилось, что право на объединение, учитывая его значимость в общественной жизни, может подвергаться ограничениям, что  соответствует Международным пактам о правах человека. В частности, запрещается  создание и деятельность объединений, преследующих антиконституционные цели (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).

Конституция РФ закрепляет право граждан РФ (в данном случае речь идет только о гражданах) проводить  собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование (ст. 31). Это - публичные мероприятия по общественно значимым вопросам. Они должны проводиться мирно, без оружия, участники не должны иметь колющих и режущих предметов. Необходимо соблюдать некоторые другие правила, которые установлены законом о публичных мероприятиях 2004 г. Все эти мероприятия в конституционно-правовом смысле могут осуществляться только гражданами РФ. Речь идет не о частных собраниях друзей, вечеринках приятелей или заседании любителей шахмат, собраний частного характера, куда доступ посторонним закрыт. Это - открытые мероприятия, в которых может участвовать любой гражданин, разделяющий убеждения организаторов митинга или демонстрации.

Собрание - это совместное присутствие граждан в специально отведенном месте для обсуждения общественно значимых вопросов (место определяется организаторами в соответствии с положениями закона и заранее закрепляется за будущим собранием). Митинг представляет собой массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. В обыденном понимании митинг - это более крупное собрание, хотя по численности участников большое собрание может быть крупнее митинга. Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан в движении с использованием плакатов и других средств наглядной агитации, часто со средствами звукоусиления, массовыми краткими голосовыми выражениями протеста или согласия с чем-либо. Можно условно сказать, что это собрание или митинг в движении, хотя в отличие от собрания в ходе демонстрации постоянного организованного обсуждения вопросов не проводится. Правда, иногда демонстранты останавливаются, чтобы выслушать краткие речи их предводителей. Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечь внимание к каким-либо проблемам. Нередко бывают религиозные шествия с иконами во время религиозных христианских праздников, в том числе вокруг церкви или монастыря. Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемая без передвижения и использования звукоусиления. Во время пикетирования один или несколько граждан находятся возле пикетируемого объекта с плакатами или иными средствами наглядной агитации, выражающими обычно отрицательное отношение к пикетируемому объекту или принятым им решениям. Все публичные мероприятия должны быть основаны на принципах законности и добровольного участия в них граждан.

При проведении публичного мероприятия заранее оповещаются возможные его участники, а также исполнительный орган субъекта РФ или местного самоуправления²⁹. Это, по существу, уведомительный порядок (уведомление властей) осуществления данных конституционных прав, отличающийся, например, от явочного порядка осуществления свободы слова или права на объединение, хотя на практике при проведении демонстрации по объективным причинам (например, не нужно мешать движению транспорта) есть элементы разрешительного порядка.

Организаторами публичного мероприятия могут быть граждане (для митингов и собраний - с 16 лет, для демонстраций, шествий, пикетирования - с 18 лет), а также политические партии, общественные и религиозные объединения (их отделения). Организаторами не могут быть недееспособные или ограниченно дееспособные лица (если их такое состояние признано судом); лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда; партии, другие объединения, деятельность которых приостановлена или которые юридически ликвидированы судом в соответствии с законом, самораспустились. До проведения публичного мероприятия организаторы могут использовать предварительную агитацию, в том числе наглядную агитацию, совершать другие действия, не противоречащие законодательству. Они, в частности, вправе проводить сбор добровольных пожертвований и подписей под резолюциями и требованиями (после уведомления соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления) ³⁰..

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган  исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о готовящемся мероприятии в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия (при пикетировании одним лицом уведомления не требуется, группой лиц - уведомление подается за три дня). В уведомлении указываются цель, форма мероприятия, место, маршрут движения, дата, время начала и окончания мероприятия, предполагаемое количество участников, формы обеспечения общественного порядка, организация медицинской помощи, намерение использовать средства звукоусиления, фамилии, имена, отчества организаторов, уполномоченных ими лиц, место жительства, телефоны организаторов.

По такому уведомлению  дается согласие соответствующих органов  на проведение мероприятия (например, в Москве запрещены публичные собрания националистов, и согласие не может быть в этом случае дано). Орган, который дает согласие, может быть разным, в частности в зависимости от количества участников предполагаемого мероприятия. Этот вопрос обычно решается законами субъектов РФ. Например, в Москве согласие на проведение публичного мероприятия с численностью более 5 тыс. человек дает правительство Москвы, до 5 тыс. человек - префект, т.е. глава административного округа, объединяющего в среднем 12-13 муниципальных районов (в Москве - 10 административных округов).

Проведение публичного мероприятия запрещается в следующих  местах: на территориях, примыкающих  к опасным производственным объектам, путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, вблизи высоковольтных линий электропередачи; на территориях, непосредственно прилегающих к резиденции Президента РФ, зданиям судов, местам лишения свободы; в пограничных зонах без разрешения пограничных органов.³¹

На территориях памятников культуры может быть установлен особый порядок проведения публичного мероприятия. Порядок проведения мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника "Московский Кремль", включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом РФ. Публичное мероприятие может проводиться только в промежуток времени с 7.00 до 23.00 часов по местному времени.

При получении уведомления  о публичном мероприятии соответствующий  орган государственной власти или  местного самоуправления документально  подтверждает его получение (обычно соответствующая расписка дается на копии текста уведомления) и затем рассматривает уведомление по существу. Орган, дающий согласие на проведение мероприятия, вправе изменить место, время, численность участников, форму публичного мероприятия (форму в том случае, если она не соответствует закону). Например, при даче согласия можно изменить место собрания (вместо оживленной площади согласиться на сквер, расположенный поблизости), предложить иной маршрут движения (вместо предложенной Тверской улицы или Садового кольца дать разрешение на движение демонстрантов по более отдаленным улицам, где транспортное движение и людские потоки менее интенсивны), вместо заявленных 50 тыс. участников дать согласие на 30 тыс. и т.д.³²

О своем согласии и  предложенных изменениях орган государственной власти (местного самоуправления) сообщает организатору не менее чем за пять дней до мероприятия. Орган государственной власти, местного самоуправления вправе назначить своего уполномоченного представителя для оказания содействия организатору, принять меры по обеспечению общественного порядка.

Если уведомление не соответствует закону, формы проведения публичного мероприятия нарушают уголовное  или административное законодательство, соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления немедленно доводит до сведения организатора публичного мероприятия мотивированное предупреждение о том, что в случае проведения мероприятия организаторы и активные участники мероприятия могут быть привлечены к ответственности.

Если согласие получено и мероприятие проводится, уполномоченный представитель органа государственной  власти или местного самоуправления, присутствующий на публичном мероприятии, также вправе принять решение  о приостановлении или прекращении  мероприятия, если оно противоречит закону. Орган Министерства внутренних дел РФ обязан назначить своего уполномоченного на публичное мероприятие. Он должен оказывать содействие организатору, но может прекратить допуск граждан на мероприятие в случае превышения предельной заполняемости помещения, может требовать от организатора удалить с мероприятия лиц, не выполняющих установленных требований. Организатор публичного мероприятия, должностные лица, уполномоченные, другие граждане не вправе препятствовать участникам мероприятия высказывать свое мнение, совершать иные действия, если это не нарушает общественного порядка и регламента мероприятия.

Публичное мероприятие  может быть приостановлено, если происходит нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья, до устранения нарушения. Если нарушение не устранено, публичное мероприятие прекращается. Оно прекращается также в случае угрозы жизни и здоровью, совершения противоправных действий организаторами мероприятия. В этом случае уполномоченный представитель органа государственной власти или местного самоуправления дает указание организатору о прекращении публичного мероприятия и устанавливает время окончания (и дополнительное время, если это потребуется). При невыполнении этого указания сотрудники милиции принимают необходимые меры для прекращения мероприятия.

На практике полиция обычно не рассеивает несанкционированное, немногочисленное собрание, если оно протекает мирно, не сопровождается беспорядками, не характеризуется другими факторами правонарушений. Милиция в такие собрания не вмешивается, к примеру в несанкционированные собрания, которые бывают у памятника Пушкину в Москве в связи с памятными днями поэта и др., но имели место и жесткие действия милиции в Москве во время некоторых несанкционированных акций (например, несколько "маршей несогласных"), вмешательство полиции в митинги по защите Конституции РФ. Возможен отказ организаторов от намеченного публичного мероприятия. Так, по соглашению профсоюзов с органами государства была отменена в 2005 г. акция протеста в связи с повышением цен на бензин. Решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд.