Участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти Российской Федерации

В целом, начиная с середины 90-х годов, неправительственные организации  испытывали существенно большее  внимание от иностранных благотворительных  фондов, чем со стороны российских властных структур. Прежде всего, это  был фонд Сороса, во вторых, это фонд «Евразия», работавший за свет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от 10 до 35 тысяч американских долларов. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.  
Во второй половине 90-х готов ряд российский некоммерческих организаций не только действовали действительно независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие – прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр «Судебно-правовая реформа»), разработка программ предотвращения коррупции («Траспаренси-интернэшнл – Россия», фонд Индем), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека, а субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ).

 В этот период, преобладала  «модель игнорирования», что стало  возможным, с одной стороны,  благодаря, массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой – концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. «Модель садовника» была выражена уже существенно слабее, зато стала проявляться «модель архитектора» Остальные три типа моделей также как и в предыдущий период, практически отсутствовали.⁵

Сама процедура смены  верховной власти в Кремле, начавшаяся одновременно со сменой власти вторая чеченская война, а также закрытие НТВ в его старой, резко публицистической манере – все это вызвало серьезное  недоверие к новому Президенту РФ со стороны правозащитных и ряда других сетевых организаций. Одновременно с недоверием у них появилась  потребность в определенной форме  общей организации, потребность, которая  ранее, при президентстве Б.Н.Ельцина, не давала о себе знать. Вначале в  январе 2000 г. состоялся Правозащитный  съезд, на котором была образована коалиция правозащитников «Общее дело».  
В конце 2000 года в Москве состоялось учреждение уже более широкой коалиции под названием «Народная Ассамблея», учредителями которой стали несколько правозащитных организаций – Общество "Мемориал", Московская Хельсинкская группа (МХГ) и Центр развития демократии и прав человека, а также ряд других организаций. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.  
Можно предположить, что в определенной степени новый Президент и его администрация заинтересовались сообществом НКО как потенциальным партнером в реализации проекта модернизации страны. Итогом стала встреча Президента РФ В.В.Путина с группой представителей гражданского общества в День независимости России, 12 июня 2001 г. и последующий за ним Гражданской форум, который стал реальным примером развития действительно партнерского стиля сотрудничества. В этот период время, по крайней мере, на федеральном уровне на смену «модели игнорирования» пришла «Партнерская модель», которая получила свое максимальное выражение в «переговорных площадках» Московского Гражданского форума 2001 г., в Тольяттинском диалоге 2002 г. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г. Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО, такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. Более того, противоречия между этой частью структур гражданского общества и тех лидеров и активистов НКО, которые были готовы только на партнерскую модель, были часто более глубокими, чем между ними вместе и властью.

На региональном уровне партнерская  и патерналистская модели конкурировали  между собой, в зависимости от регионов. Так, наибольшее развитие партнерская  модель (с элементами «модели садовника») получила в Приволжском федеральном  округе, в котором существовали целых  четыре уровня конкурсной поддержки  НКО, тогда как в Дальневосточном  федеральном округе преобладала  патерналистская модель (Хабаровский  край) или даже модель игнорирования (Приморский край). Одновременно, по мере укрепления организационного и исследовательского потенциала ряда НКО, продолжала развиваться  и «модель архитектора». 
           В последние годы отчетливо оформились две основные тенденции во взаимодействии российского государства и гражданского общества, которые проявились и ранее, в 2000 – 2003 гг. Часть организаций гражданского общества, прежде всего крупные сетевые организации правозащитного характера, а также экологические и ряд других, рассматривая многие действия российского руководства как угрозу демократии как таковой, стали все больше дистанцироваться от властных структур, отказываться от участия в мероприятиях типа «гражданских форумов», и проводить, совместно с оппозиционными партиями, как правого, так и левого толка, свои форумы, получившими название «Всероссийский Гражданский конгресс».  
             Другое направления представляют неправительственные организации, не желающие уходить в поле политической борьбы, и готовые взаимодействовать с властными структурами пусть и в рамках предлагаемых государством процедур. Именно такие организации участвовали в основном в так называемом Социальном Форуме в Перми, состоявшемся в ноябре 2004 года.  Для понимания изменений отношения к неправительственным организациям и появления в конце 2005 г. нового законодательства об НКО, существенно усиливавшего государственный контроль за деятельностью общественных организаций, необходимо учитывать процессы, происходившие за пределами России, прежде всего – в странах СНГ, а также роль, которую сыграли в этих процессах международные фонды и местные НКО.  Речь идет о феномене «цветных революций», которые произошли в Грузии осенью 2003 г., в Украине – зимой 2004 г. и, в меньшей степени, в Киргизии – весной 2005 г. Оказалось, что неполитические неправительственные организации могут оказаться реальной силой смены правящей элиты. Эти обстоятельства обусловили, своеобразный «цветочный синдром» у части российского руководства⁶, боязнь повторения процесса уже в России, что и привело, во-первых, к появлению нового законодательства о деятельности НКО, которое многие эксперты оценили как репрессивное, и, во-вторых, к постепенному уходу (как самостоятельному, так и в процессе «выдавливания» из-за ухудшения политического климата) основных зарубежных грантодателей из России.

Второе обстоятельство, осложняющее  деятельность негосударственных некоммерческих организаций в современной России – это существенное снижение источников финансирования по сравнению с девяностыми  годами и даже началом 2000-х годов, связанное прежде всего с постепенным уходом из России иностранных фондов. Вместе с тем в регионах России и на муниципальном уровне постепенно развивался опыт муниципальных грантов и опыт социального заказа, и пионером здесь остается пока регионы Поволжского федерального округа. Осень 2003 г. стала моментом смены превалирующих моделей взаимодействия. За некоторыми исключениями стали преобладать патерналистская модель по отношению к готовым принять такую модель организациям, а затем и «модель борьбы с противником» по отношению к остальным. Все же опыт партнерской модели остался как в памяти участвовавших в реализации такой модели представителей власти и НКО, так и в реальности - в отдельных сегментах общественной жизни на федеральном уровне, а также в некоторых регионах России (например, в Пермской области) и в ее крупных городах. 

Модели игнорирования  и «садовника» в этих условиях практически полностью исчезли  с публичной арены, с другой стороны, снова, впервые за прошедшие двадцать лет, проявились элемента «модели приводных  ремней», прежде всего в выстраивании многих общественных организаций вокруг «партии власти» - «Единой России». Существенно слабее, особенно, в 2005-2007 гг. стала проявляться и «модель  архитектора», что было связано как  с усилением закрытости власти, так  и с проблемами финансирования организаций, действующих в рамках этой модели.⁷ Мы видим, таким образом, что предложенные восемь моделей взаимодействия органов государственной власти и НКО позволяют достаточно хорошо описать быстро меняющуюся картину современной российской публичной политики.

Основные правовые проблемы организации взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России складываются из следующих негативных явлений и процессов: противоречивость развития регионального законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации по учреждению, формированию и организации работы, связанной с взаимодействием государственных органов и институтов гражданского общества; несовершенство финансово-экономических и правовых механизмов развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, затрудняющих дальнейшее развитие гражданского общества, учитывая их социальный статус и негосударственную, некоммерческую направленность деятельности (при этом механизмы такой поддержки не должны зависеть от уровня их лояльности государственным органам, быть прозрачны и открыты для населения); неоднородность и фрагментарность развития институтов гражданского общества на региональном и местном уровне, что связано с недостаточностью правовой и политической культуры в Российской Федерации и требует определенных усилий со стороны государства по созданию благоприятной среды, способствующей активному вовлечению институтов гражданского общества в социально-экономическую и общественно-политическую жизнь страны.

2. Формы участия гражданского  общества в разработке и принятии  решений органов исполнительной  власти и практика их реализации.

2.1 Проведение общественной  экспертизы социально значимых  решений органов исполнительной  власти

Развитие и совершенствование  законодательства – процесс непрерывный, поскольку принятие, изменение или  отмена правовых норм является закономерным результатом общественного развития. Особенно динамичным и в то же время  значимым для слаженной и эффективной  работы национальной правовой системы  законодательный процесс становится в условиях проведения коренных экономических, социальных и политических реформ. При этом может подвергнуться  изменению не только механизм правового  регулирования общественных отношений  в самых различных сферах правовой действительности, но и сама процедура  законотворчества, механизм согласования воль в законодательном процессе, а также роль и место государства  в системе социального управления обществом. Подобные перемены можно с легкостью проследить на примере становления новой системы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с институтами гражданского общества, начало формирования, которой пришлось на конец 80-х годов XX века, период апофеоза гражданской активности широких народных масс. Конституция новой России, подтвердив и закрепив основные демократические завоевания августа 1991 года, заложила базисные ориентиры развития законодательства в области взаимодействия свободного гражданского общества и правовой российской государственности на годы вперед. ⁸Благодаря принятию необходимых законов, как на федеральном, так и на региональном уровне институты гражданского общества получили динамичное развитие, в результате чего они не только выросли количественно, но и стали восприниматься как равные партнеры для властных структур и бизнеса, в решении наиболее острых социальных вопросов.  
         Кроме того, процесс построения открытого демократического общества, потребовал поиска инновационных подходов в управлении делами государства. Ускорение темпов общественного развития, информатизация управления, особенно в условиях глобализации миропорядка, предъявляют повышенные требования к работе всего государственного аппарата в целом, в том числе к выполнению государством своей законотворческой функции. От эффективности законодательства как основного регулятора общественной жизни, полноты и точности законотворческих решений зависит во многом стабильность государства, его положение как субъекта международного права и международных отношений. В этих условиях единственно верным выходом становится привлечение институтов гражданского общества к обсуждению и разработке государственной политики, посредством механизма социального партнерства неправительственных организаций и власти в законодательном процессе.  Следует отметить, что в той или иной степени общественные структуры всегда принимали участие в работе законодательных органов власти. Однако, в советский период нашей истории общественные организации, по сути, составляли единую с государством машину управления, являлись «приводными ремнями» в деле строительства социализма. Вспомним, что и роль закона была не на высоте – основное значение отдавалось подзаконным актам (приказам, инструкциям, решениям КПСС). И только в демократическом обществе, независимые и добровольные объединения граждан, явились выразителями подлинных интересов и потребностей своих целевых групп.  Привлечение к поиску оптимальных законодательных решений общественных объединений имеет своей целью, в том числе, и реализацию механизма обратной связи между законодателем и обществом, а также реализацию принципа социальной справедливости в действующем законодательстве. Между тем, в цивилизованных странах Запада еще в конце 70-х ХХ века начали оформляться контуры новой демократии – демократии участия, при которой система политического представительства, реализуемая политическими партиями и движениями, логично дополняется системой специального представительства интересов, которую представляют институты гражданского общества – общественные объединения, а также различного рода «группы интересов», «группы давления» и т.д. Развитие законодательства в данных странах осуществляется, при активном использовании оценки регулирующего воздействия нормативных актов (regulatory impact assessment), под которым понимается проведение эмпирических исследований, направленных на прогнозирование либо оценку фактического воздействия предложенных регулирующих актов на целевую аудиторию, рынки, государственный сектор (A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. - Dublin, 2004). Проведение таких оценочных исследований в общегосударственном масштабе можно рассматривать как инструмент информационно-аналитической и социально ориентированной системы управления, при которой разработка правового акта сопровождается проведением публичных обсуждений и получением экспертных оценок со стороны заинтересованных лиц и организаций.  
          Отдельные элементы построения партисипативной модели демократии в Российской Федерации можно проследить в создании и развитии института Общественной палаты, общественных консультативных советов, образуемых при органах государственной власти и местного самоуправления, привлечении независимых экспертов к проведению экспертизы законопроектов и участию в парламентских слушаниях на начальных стадиях законодательного процесса. Однако, как в действиях федеральной власти, так и на уровне законодательства, отсутствует общая концепция государственной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия между государственными органами и институтами гражданского общества на среднесрочную и долгосрочную перспективу.  Изменения в законодательстве, регулирующем правовой статус и деятельность неправительственных некоммерческих организаций в Российской Федерации, произошедшие за последние два года, свидетельствуют о новом внутриполитическом векторе во взаимодействии с НПО. Стремление государства повысить прозрачность деятельности организаций некоммерческого сектора, ограничить воздействие зарубежных стран на общественно-политическое развитие нашло свое выражение в создании нового инструментария государственного контроля и введении новых форм отчетности, как для общественных объединений, так и для иных некоммерческих организаций. Несмотря на то, что эффективность реализации нового законодательства об НПО остается под вопросом, основная цель нововведений была достигнута: обществом был получен четкий и ясный сигнал от государства о том, что взаимодействие в гражданском диалоге возможно лишь для тех гражданских организаций, которые строго соблюдают действующее законодательство и не являются «марионетками в руках зарубежья». С другой стороны, беспрецедентная в российской истории поддержка государством социально значимых проектов НПО, инициированная Президентом России В.В.Путиным и реализованная через проведение публичного конкурса и бюджетное финансирование, говорит еще об одном: государство в лице своих органов и должностных лиц, готово на постоянной основе, а не только в период проведения общегосударственных выборов, способствовать развитию самоуправляемых общественных структур, деятельность которых направлена на достижение общественного блага.  Последние опросы общественного мнения отражают еще одну тенденцию развития современного российского общества. Так, если общую поддержку проводимому в стране курсу общественно-политической модернизации выражает подавляющее большинство россиян, то на конкретные вопросы о социально-экономическом и политическом будущем своей страны, ответить затрудняются. В определенной мере это является следствием стагнации политической системы, что при дальнейшем интенсивном развитии экономики может привести к коллапсу. Безусловно, что укрепление государственного аппарата, в том числе и специальных служб, а также методов и форм его работы, способны повысить его эффективность как социальной системы, но в то же время не могут реализовать механизм выпуска социального «пара».⁹ Все это заставляет задуматься о проработке концептуальных основ взаимодействия государства и общества в столь стремительно изменяющемся мире на сколько-нибудь длительную историческую перспективу. Думается, что первоочередными задачами данной концепции могли бы стать следующие:  
 
• создание механизма консультаций органов государственной власти Российской Федерации с институтами гражданского общества в процессе разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов и иных управленческих решений;

• анализ практики социального  партнерства и выявление институтов гражданского общества, готовых к  сотрудничеству на постоянной основе;  
 
• проработка вопросов создания общественных консультативных советов при органах исполнительной, законодательной и судебной власти Российской Федерации;  
 
• проработка вопросов дальнейшего совершенствования и развития системы государственной финансовой поддержки проектов неправительственных некоммерческих организаций;

• оказание государственной  поддержки в виде социального  заказа на проведение общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Российской Федерации;

• создание механизмов устойчивого  взаимодействия органов государственной  власти и институтов гражданского общества в федеральном законодательном процессе;

• создание системы отбора неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих значимую общественно полезную деятельность и существующих на добровольные пожертвования  граждан Российской Федерации в  целях создания для них благоприятного налогового и административного режима;

• поддержка неправительственных  некоммерческих организаций российских соотечественников за рубежом, осуществляющих защиту прав и свобод граждан Российской Федерации за рубежом, способствующих поддержке и распространению  культуры народов Российской Федерации  за рубежом;  
 
• создание условий для упрощенного порядка регистрации и отчетности садоводческих, огороднических и иных дачных объединений граждан Российской Федерации;

• оказание государственной  поддержки добровольным объединениям граждан Российской Федерации на селе, призванных обеспечивать сохранение и развитие исторических традиций народов  Российской Федерации, преемственность  культурных основ между поколениями;  
 
• привлечение институтов гражданского общества к реализации федеральных целевых программ в сфере социальной политики государства, а также к реализации приоритетных национальных проектов.

          Кроме того, важным моментов является определение механизмов взаимодействия по линии молодежной политики, культуры, искусства, защиты прав лиц старшего поколения. Представляется, что с внедрением новых инструментов финансового контроля, за деятельностью НПО, является возможным предоставление налоговых льгот и введение упрощенного порядка регистрации для общественных объединений, реализующих уставную деятельность, в наиболее значимых для общества направлениях (демография, миграция и т.д.).  Другое, не менее важное направление, – поддержка НПО наших соотечественников за рубежом. Не секрет, что вопросы соблюдения прав и свобод данных лиц в иностранных государствах, а особенно - на пространстве бывшего СССР, являются весьма актуальными.