Управление государственным и муниципальным долгом

Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним  долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований  позволят: 
• оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности государственных ценных бумаг; 
• минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний ресурсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований; 
• оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга; 
• своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры  государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству как  надежному заемщику, обеспечит полноценное  и выгодное участие государства  на внутреннем финансовом рынке и  результативный выход в ближайшее  время на рынок внешних заимствований, создаст более благоприятные  условия для осуществления политики сокращения долговой нагрузки на экономику  страны⁴.

 

2. Основные направления  стабилизации и повышения эффективности  государственного внутреннего и  внешнего долга РФ

Текущее состояние государственного долга  Российской Федерации

На протяжении последних  лет происходит постепенное увеличение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. Увеличивается значение процентного  соотношения величины госдолга Правительства  Российской Федерации по номинальной  стоимости к ВВП.

За период с 1 января 2010 года по 1 января 2012 года государственный  долг Правительства Российской Федерации  увеличился с 11,8 % ВВП в 2010 году до 13,2 % ВВП в 2012 году. При этом государственный  внешний долг Правительства Российской Федерации за указанный период увеличился в 0,5 раза и составил по состоянию  на 1 января 2012 года 7 743,0 млрд. рублей, что является одним из самых низких показателей в Европе.

Рост государственного долга происходит в основном за счёт роста внутреннего государственного долга, который  на 1 января 2012 года в  России составил 6 330,9 млрд. рублей. При этом только за последний 2011 год его объём возрос на 1 775,9 млрд. рублей. Такая динамика бурного роста госдолга отмечается уже третий год подряд: так, за 2009 год данный показатель составлял 2 094,7 млрд. рублей, а в 2010 году – 2 940,4 млрд. рублей. Таким образом, сумма внутреннего госдолга с начала 2009 года по начало 2012 года почти утроилась - с 2 094,7 млрд. рублей  до 6 330,9 млрд. рублей⁵.

 

Управление  государственным долгом

Управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется: Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации; осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования . Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации – ст. 101 Бюджетного кодекса РФ. В кодексе нет полного и точного определения этого понятия, его можно найти в теории финансового права. «Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика»⁶. Управление государственным долгом заключается:

– в формировании политики в отношении государственного долга;

– в установлении границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

– в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

– в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.⁶

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением государственных  долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию  рынка государственных ценных бумаг.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый  характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным  долгом можно выделить несколько  функциональных элементов:

– непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

– обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

– контроль за состоянием государственного долга, который осуществляют такие государственные органы как счётная палата, казначейство, КРУ

Система управления государственным  долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Правительство Российской Федерации  в «Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации» придерживается максимально  общей формулировки основных целей  управления государственным долгом:

– сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

– сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

– обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

– разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

– процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

– исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение  которых необходимо для достижения целей управления государственным  долгом:

– своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

– проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

– осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

– контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

– контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

– экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

– экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового  управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить  в качестве целевой установки  минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в  погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые  действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше  воспринимаются рынком. Издержки такой  стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке  размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными  рисками для экономики. Краткосрочная  экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением  для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию  рисков со стороны госдолга, то в  пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному  мнению, полное отсутствие госдолга –  это не самое лучшее положение  вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся  стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между  минимизацией бюджетного риска и  минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим  привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней  задолженности может стать серьезным  негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Как показали проверки Счетной  палаты Российской Федерации, широкое  распространение получила практика использования внешних займов, предоставленных  для структурной перестройки  экономики, на покрытие дефицита федерального бюджета, погашение и обслуживание внешнего долга Российской Федерации. В результате основным методом управления государственным внешним долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, в частности, перед  международными финансовыми организациями, а также реструктуризация задолженности  кредиторам Парижского и Лондонского  клубов, что привело к лавинообразному нарастанию внешнего долга РФ.

С конца 1980-х годов в  международной практике сформировался  достаточно разнообразный набор  методов управления внешним долгом суверенных заемщиков. Этому способствовали усилия как должников, так и кредиторов.

Рассмотрим основные методы управления внешним долгом. «К таким  методам относятся:

- консолидация – пересмотр  условий погашения задолженности,  который может быть реализован  либо путем изменения условий  погашения действующих долговых  обязательств (реструктуризация), либо  путем рефинансирования существующей  задолженности;

- реструктуризация –  основанное на соглашении прекращение  долговых обязательств, составляющих  государственный или муниципальный  долг, с заменой указанных долговых  обязательств иными долговыми  обязательствами, предусматривающими  другие условия обслуживания  и погашения обязательств. Другими  словами, реструктуризация –  это составление нового, более  выгодного для должника графика  выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам. Реструктуризация внешнего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Основанием для списания кредитором долговых обязательств полностью или частично может стать весьма низкая вероятность, а точнее, практическое отсутствие возможностей погашения долговых обязательств в связи со снижением стоимости реальных активов;

- рефинансирование представляет  собой процесс погашения старых  займов за счет привлечения  новых;

– конверсия – применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях (с дисконтом), конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие;

- секьюритизация – переоформление  нерыночных займов в ценные  бумаги, свободно обращающиеся на  финансовых рынках;

– аннулирование – отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов»⁷.