Управление государственным и муниципальным долгом

Из всего многообразия существующих методов управления государственным  долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение  только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса «Управление  государственным долгом» посвящена  только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным  долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. «Организационно  в настоящее время система  управления государственным внешним  долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации и  Внешэкономбанка как агента Министерства финансов Российской Федерации»⁸. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

 

Обслуживание  государственного долга

Наличие государственного долга  предполагает его обслуживание, т.е. текущую выплату по процентам. Расходы  на обслуживание госдолга определяются ставкой процента, которая обусловлена  совокупным спросом и предложением кредитно-денежных ресурсов. Экономические  последствия госдолга можно свести к четырем моментам:

1) Необходимость обслуживать  внешний долг, что при крупном  его объеме означает существенное  сокращение возможностей потребления  для населения данной страны.

2) Долг приводит, в определенной  мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший  рост в экономике.

3) Увеличение налогов  для оплаты растущего госдолга  выступает в качестве антистимула  экономической активности.

4) Перераспределение дохода  в пользу держателей государственных  облигаций.

Динамика внешнего государственного долга РФ определялась принятием  на себя обязательств бывшего СССР, а также участием МВФ в финансировании экономических реформ в России. Следует  также учитывать, что продолжительный  спад производства усугубил проблему обслуживания государственного долга  и уменьшения его бремени. 
Необходимость обслуживания долга ограничивает возможности правительства балансировать текущий бюджет или тратить средства, направляемые на обслуживание долга на другие нужды. Хотя с другой стороны, большая часть процесса обслуживания долга (внутреннего) является лишь формой перераспределения, когда средства налогоплательщиков переходят владельцам государственных ценных бумаг. 
Обслуживание долга не имеет существенной альтернативной стоимости, эффект замещения (вытеснения) существенно влияет на будущее. За счет финансирования дефицита на финансовом рынке остаются недофинансированными какие-то проекты частного сектора, снижаются инвестиции. Именно здесь то и проявляется высокая альтернативная стоимость, как самих заимствований, так и всего процесса обслуживания долга в целом.

Также существует проблема соотношения величины государственного сектора и частного. Вследствие увеличенных  расходов государства растет государственный  сектор, а вследствие эффекта вытеснения сокращается частный сектор. Если же повышенные государственные расходы, кроме того, не сопряжены с повышенными  государственными инвестициями, то из-за сокращения инвестиций пострадают будущие  поколения.

По данным Счетной палаты расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) на период 2010-2012 года (на три года) предусмотрены  в сумме 1 188,6 млрд. рублей, в том числе на 2010 год – 280,3 млрд. рублей, 2011 год – 389,9 млрд. рублей, 2012 год – 518,4 млрд. рублей⁹.

Расходы  федерального бюджета  по обслуживанию государственного долга  Российской Федерации (процентные расходы) на 2012 год предусматриваются в сумме 388,4 млрд. рублей, что на 37,7 млрд. рублей, или на 10,7 %, больше, чем в 2011 году. В 2014 году указанные расходы составят 579,2 млрд. рублей и превысят законодательно установленный показатель  на 2011 год   почти в 1,7 раза.

Динамика  расходов по обслуживанию государственного долга  (процентных расходов) в 2009 – 2014 годах приведена в следующей таблице

(млрд. рублей)

	2009 г.  отчет	2010 г. отчет	2011 г.  Закон № 357-ФЗ       (с изм.)	2012 г. проект	2013 г.    проект	2014 г. проект
Процентные расходы	176,2	195,0	350,7	388,4	482,3	579,2
% ВВП	0,5	0,4	0,7	0,7	0,7	0,8
%  к предыдущему году		110,7	179,8	110,7	124,2	120
% к 2011 году				110,7	137,5	165,2
доля процентных расходов в расходах федерального бюджета, %	1,8	1,9	3,2	3,1	3,5	4
расходы по обслуживанию внутреннего долга	90,2	121,7	271,3	314,1	395,8	479,4
% к предыдущему году		134,9	222,9	116	126,0	121,1
% к 2011 году				116	146	176,7
доля в процентных расходах, %	51,2	62,4	77,4	80,9	82,1	82,8
% ВВП	0,23	0,3	0,5	0,6	0,6	0,7
расходы по обслуживанию внешнего долга	86,0	73,3	79,4	74,3	86,5	99,8
% к предыдущему году		85,2	108,3	93,6	116,4	115,4
% к 2011 году				93,6	108,9	125,7
% ВВП	0,22	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
доля в процентных расходах, %	48,8	37,6	22,6	19,1	17,9	17,2

 

Анализ динамики процентных расходов показывает, что  по сравнению  с предыдущим годом расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга в 2012 году увеличатся на 10,7 %, в 2013 году – на 24,2 %, в 2014 году – на 20 %. 

Доля расходов по обслуживанию государственного долга в общем  объеме расходов федерального бюджета  вырастет с 3,1 % в 2012 году до 4 % в 2014 году, или на 0,9 процентного пункта.

Динамика  расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации  в абсолютном размере  и в процентах к ВВП в 2009 – 2014 годах приведена в диаграмме (Приложение 1).

За 2012 – 2014 года общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обслуживание государственного долга, составит 1 449,9 млрд. рублей.

Увеличение  процентных расходов  обусловлено прежде всего увеличением  планируемых для  финансирования дефицита федерального бюджета объемов  государственных заимствований  Российской Федерации на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим  ростом абсолютного размера государственного долга Российской Федерации.

Расходы по обслуживанию государственного долга увеличатся с 350,7 млрд. рублей  (0,7 % ВВП) в 2011 году до 579,2 млрд. рублей (0,8 % ВВП) в 2014 году, или в 1,7 раза. Объем указанных расходов существенно превысит бюджетные ассигнования, направляемые в 2014 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации в целом (273,3 млрд. рублей), образование (499,5 млрд. рублей), здравоохранение (461,8 млрд. рублей), межбюджетные  трансферты (494,7 млрд. рублей)

 

В соответствии с законопроектом  государственные расходы  по обслуживанию государственного внутреннего долга по сравнению с 2011 годом в 2012 году  увеличатся на 42,8 млрд. рублей, или на 15,8 %,  и составят  314,1 млрд. рублей,  в 2013 году   -  на 124,5 млрд. рублей, или на 45,9 %, в 2014 году  по сравнению с 2011 годом увеличатся  в 1,8 раза и составят 479,4 млрд. рублей. Доля расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 80,9 %  в 2012 году до  82,8 % в 2014 году. 

Рост расходов по обслуживанию государственного внутреннего  долга обусловлен не только увеличением  объема государственного внутреннего  долга в  2012 – 2014 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным ценным бумагам.

Расчет расходов по обслуживанию государственного внутреннего долга  в 2012 – 2014 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным бумагам 4,5 % - 5,5 %, среднесрочным – 6 % - 7,5 %, долгосрочным – 7,5 % - 8,5 %.

Основной объем бюджетных  ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2012 – 2014 годах  предусмотрен по облигациям федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД) и облигациям федерального займа  с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). В 2012 году на обслуживание ОФЗ-АД  предусмотрено 61,6 млрд. рублей, в 2013 году – 58,2 млрд. рублей, в 2014 году – 57,2 млрд. рублей, на обслуживание ОФЗ-ПД  - в 2012 году – 200,5 млрд. рублей, в 2013 году – 281,5 млрд. рублей, в 2014 году – 371,1 млрд. рублей.

Прогнозируемая эмиссия  государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в 2012 году составит 1 843,7 млрд. рублей, в 2013 году – 1 839,6 млрд. рублей, в 2014 году – 1 919,4 млрд. рублей по номинальной стоимости.

В соответствии с законопроектом  расходы по обслуживанию государственного внешнего долга в 2012 году  по сравнению с 2011 годом уменьшатся на 5,1 млрд. рублей, или на 6,4 %, и составят 74,3 млрд. рублей,  в 2014 году   - увеличатся в 1,3 раза и  составят 99,8 млрд. рублей.

Рост указанных расходов обусловлен прежде всего увеличением  объемов заимствований (выпуск и  размещение еврооблигационных займов Российской Федерации на международных  финансовых рынках) до 7,0 млрд. долларов США ежегодно в 2012 – 2014 годах. Кроме того, предполагается повышение плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов  иностранных государств и кредитов МФО в 2012 – 2014 годах против уровня процентных ставок, действовавших на 1 сентября 2011 года: по доллару США на 1,1 процентного пункта, 2,3 процентного пункта, 3,5 процентного пункта соответственно; по евро на 1,4 процентного пункта, 2,0 процентных пункта, 2,4 процентного пункта соответственно.

Процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная  стоимость которых выражена в  иностранной валюте, в 2012 году составят 71,7 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США), в 2013 году - 83,3 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США), в 2014 году – 95,8 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США). Указанные платежи  рассчитаны исходя из ставок купонного дохода в 2012 году – 6 %, в 2013 году - 6,33 % и в 2014 году - 6 %.

Процентные платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств и МФО,  будут  увеличиваться  и составят в 2012 году 2,6 млрд. рублей (91,6 млн. долларов США),  2013 году – 3,2 млрд. рублей (110,1 млн. долларов США), 2014 году – 4,0 млрд. рублей (130,5 млн. долларов США) соответственно. 

Расходы на обслуживание ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, в общей сумме процентных расходов составляют более 95 %, что отражено в следующей таблице.

(млрд. рублей)

	2012 г. проект	2013 г. проект	2014г. проект
Процентные расходы  по обслуживанию государственного внешнего долга	74,3	86,5	99,8
в том числе:
Ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте	71,7	83,3	95,8
доля в процентных расходах по внешнему долгу,  %	96,5	96,3	96,0
Кредиты иностранных  государств, включая целевые иностранные  кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов  международного права, иностранных  юридических лиц	2,6	3,2	4,0
доля в процентных расходах по внешнему долгу, %	3,5	3,7	4,0

 

Расчеты Счетной палаты объема  расходов по обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации  с учетом представленных сведений об уровнях процентных ставок, кросс-курсах и другой информации в целом совпадают  с  показателями, содержащимися в  законопроекте.

 

 

 

 

Заключение

Система управления государственным  и муниципальным долгом непосредственно  связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система  управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области  управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и  нормального функционирования бюджетного процесса. Упомянутая выше взаимосвязь  определяет необходимость совершенствования  и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового  управления, важными элементами которой  являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами  позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического  управления остается низкой. За последние  годы Правительством Российской Федерации  проделана определенная работа по формированию системы управления государственным  долгом, была значительно расширена  и усовершенствована соответствующая  законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших  к сокращению долговой нагрузки на экономику.

Долговая политика подразумевает: постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п. Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур.