Этапы развития государственной службы в России

1.2 Историко-правовые аспекты  развития законодательства о  государственной службе

Государственная власть, нормируя и интегрируя целое  общество, представляет собой определенное сообщество - государственную службу, которая, как управляющий центр  и инициативное сообщество, оказывает  влияние на все российское общество. Вместе с тем, в государственной  службе отражаются особенности этого  целого российского общества. В силу того, что государственная служба призвана осуществлять функцию государственного управления, характер этого управления зависит от структуры самоорганизации сообщества государственных служащих как одного из важнейших регуляторов социального действия. Исходя из обозначенных критериев, с точки зрения структуры самоорганизации, рассмотрим функционирование государственной службы в истории России.

В Древней Руси необходимость государственной  власти была продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Эти функции выполняли варяги-русы, пришедшие на земли восточных  славян. В основу государственного строительства был положен принцип  удельного княжения, согласно которому родственники великого князя становились  удельными князьями. Каждый удельный князь имел свою дружину. Общины славян, проживавшие в уделах, лишались возможности  самостоятельно вести военные действия. Наличие воинского формирования удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть сосредотачивалась в  руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время  государственной службы.

В эпоху Киевской Руси государственная  власть смогла институционально нормировать  социальные действия, добавляя западное право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого. Власть оказалась способной интегрировать  в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в  Древней Руси по характеру была инновационной, что предполагало ее плюралистическую форму, но при этом была харизматической (т.е. становящейся).

Уже в XV веке начинает нормативно оформляться  особая категория подданных, которые  именовались «служилые люди». В  частности, нормы о государственных  служащих содержатся в гл. VII Соборного  Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства» Полное Собрание Законов. Первое. Т.I СПб. 1830.. В 1556 г. было принято «Уложение  о службе», которым регулируется труд служилых людей Земин А.А. Россия на рубеже XV - XVI столетия. М. 1959. с. 34 и  сл..

Постепенно  госслужба совершенствовалась, что  обусловлено усложнением как  «внутренних», так и «внешних»  функций, реализуемых государственной  властью[8]. Крупнейшим реформатором и  основоположником нового подхода к  регулированию труда госслужащих  в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества, как  группы населения с особым правовым положением, было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля 1720 г. Полное Собрание Законов. Первое. Т.VI. №3534., Указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях», «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (24.01.1722 г.) и другие нормативные акты.

На  протяжении XVIII - XIX вв. приняты многочисленные нормативно - правовые акты, посвященные  регулированию труда государственных  служащих, например, Указ Павла I от 28.04.1798 г. «О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и  гражданским чиновникам» Полное Собрание Законов. Т. XXV. №18502, Указ от 8.09.1802 г. «Об учреждении министерств» Полное Собрание Законов. Т. XXV. № 21381 и другие.

Дальнейшее  развитие законодательство о государственной  службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений  за «усердие и похвальное отправление  служащих» и «особые труды  и достоинства чиновника».

Ключевым  нормативным актом в сфере  законодательства о государственной  службе в Российской империи являлся  принятый в 1832 г. Устав «О службе по определению от Правительства»[9]. Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне принято включать в институт госслужбы. Нормативные  акты, устанавливающие определенные требования к кандидату на должность  государственной службы, в российском законодательстве существовали еще  во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства  и права они совершенствовались, в результате чего на государственную  службу могли приниматься образованные подготовленные люди.

По  Уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления  на госслужбу претендент должен был  удовлетворять определенным требованиям  подданства, возраста, пола, состояния  или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности  связывался с достижением определенного  возраста, не младше 16 лет. В то же время  не существовало ограничений в приеме на государственную службу, связанных  с национальностью или вероисповеданием. Одним из главных квалификационных требований был уровень образования. Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости  от уровня образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника  по карьерной лестнице. В соответствии с особым Положением Комитета министров  от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских  чиновников за неспособностью» мотивом  увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а  «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой должности» - аналог современного служебного несоответствия.

Поведению чиновника и его отношению  к службе в Российской империи  придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм поведения  являлись основанием к увольнению по инициативе начальства, наряду с преступлением  по службе и несоответствием занимаемой должности.

Третья  фаза российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его  упрощения, сведения социальных целей  к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура  гражданской службы была построена  по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом.

Коммунистическая  партия как социальный институт организации  социальной активности оказалась способной  сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной  службы, что довело институциональное  нормирование до предела (опираясь при  этом на репрессивные органы государства). Результатом этого стала высокоэффективная  государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен  возможности иметь личные цели, в  какой-то мере не совпадающие с общественными. Поэтому можно утверждать, что  к середине 30-х гг. деятельность государственных  служащих управлялась высокоэффективными средствами мотивации, общество отличалось высоким уровнем интеграции, но достигнуто это было за счет репрессий индивидуальных целей личности, т.е. тоталитаризма.

С 90-х гг. начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты  власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются  в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции.

Подводя итог рассмотренному периоду развития государственной службы, можно сделать  вывод о том, что исторически  установлены особенности социологической  модели организации государственной  службы. Эти особенности характеризуются  следующими положениями.

Во-первых, традиционно на протяжении семи столетий существовала иерархическая форма  организации российской государственной  службы.

Во-вторых, данная форма возрождалась вновь, после  периодов «смут» (эпох дезинтеграции  и коллапса).

В-третьих, иерархическая форма организации  оказалась способной транслироваться  из корпорации государственной службы в отдельные российские сообщества, что также доказывает ее роль как  социального регулятора.

В-четвертых, данная форма самоорганизации государственной  службы и в целом государственной  власти не является совершенной с  точки зрения как ее технической  эффективности, так и в отношении  к человеческой личности (что особенно трагично проявилось в эпохи Ивана  Грозного и И. Сталина). Несовершенство этой формы подтверждает и тот  факт, что российское государство  неоднократно оказывалось на краю гибели.

1.3 Формы государственного  правления.

Монархия. Республика

Форма государственного правления характеризует  организацию государственной власти, систему высших государственных  органов.

Форму правления не следует путать с  формой государственного устройства и  политическим режимом государства. Все вместе, эти три характеристики дополняют друг друга и описывают  форму государства.

В различных периодах истории форма  правления имела различный смысл. Так, в аграрном обществе значение формы  правления сводилось лишь к определению  того, каким образом замещается должность  главы государства -- в порядке  наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному обществу, сопровождавшегося  ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного представительства, формы правления стали обогащаться. Наибольшую значимость приобрело не то, наследственный или выборный глава  государства в стране, а то, как  организуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, -- словом, как устроено разделение властей.

Таким образом, форма правления показывает:

- как создаются высшие органы  власти в государстве,

- их структуру,

- какие принципы лежат в основе  взаимодействия между государственными  органами,

- как строятся взаимоотношения  между верховной властью и  рядовыми гражданами страны,

- в какой мере организация органов  государства позволяет обеспечивать  права и свободы граждан.

При этом необходимо отличать понятие «политический  режим» от понятия «форма правления». Политический режим скорее социологическая  характеристика государства, характеризующая  в большей степени взаимоотношение  по поводу отчуждения и перехода власти в государстве, а форма правления  описывает, как формируются органы государственной власти (скорее с  точки зрения процессуальных моментов), и как данные органы взаимодействуют  друг с другом.

Существуют  следующие формы государственного правления.

Монархия - форма правления, при которой  верховная государственная власть принадлежит одному лицу - монарху (королю, царю, императору, герцогу, эрцгерцогу, султану, эмиру, хану…) и в первую очередь обусловлена традициями передачи власти.

Монархия  с точки зрения монархистов - это  система власти, непроизводная от каких бы то ни было земных институций и данная свыше. Монарх, в соответствии с такой концепцией, получает власть от Бога по праву рождения Соборная клятва 1613 года. По этому признаку монархисты отличают монархию от республики (где  верховная государственная власть дается человеку в результате консенсуса - всеобщих выборов) и аристократии (где верховная власть принадлежит  меньшинству знатнейших представителей общества). Монарх для монархиста - в  первую очередь нравственный авторитет, а не юридический.

Основными признаками классической монархической  формы правления являются:

- существование единоличного главы  государства, пользующегося своей  властью пожизненно (царь, король, император,  шах) Черниловский З.М. Всеобщая  история государства и права. - М. 2002. С. 115, 141, 160;

- наследственный (согласно закону  о престолонаследии) порядок преемственности  верховной власти;

- монарх олицетворяет единство  нации, историческую преемственность  традиции, представляет государство  на международной арене;

- юридическая безответственность  и независимость монарха, которую  подчеркивает институт контрасигнатуры.

Преимуществами  монархии как формы правления  обычно называют:

- монархия считается иногда «богоугодной»  формой государственного устройства  Одиннадцатое анафемствование РПЦ  до 1917 г., в то время как республика -- «выдумкой дьявола»;

- монархия обеспечивает единство  и, как следствие, прочность  системы власти;

- монарх в силу своего положения  выше любой политической партии  и поэтому является непредвзятой  политической фигурой;

- при монархии больше возможности  осуществить какие-либо долговременные  преобразования в жизни государства;

- при монархии больше возможности  осуществить кардинальные преобразования, необходимые в долгосрочной перспективе,  но непопулярные в ближнесрочной;

- монарх гораздо больше, чем избранный  руководитель государства, осознает  свою ответственность за управляемое  им государство;

- монарх, как правило, с детства  воспитывается с учётом того, что в будущем он станет  верховным правителем государства.  Это позволяет ему развивать  качества, необходимые для такой  должности и гарантирует, что  власть в ходе псевдодемократических  махинаций не получит человек  некомпетентный или злонамеренный;

- замещение власти проходит не  по способностям кандидата, а  по случайности рождения, что  снижает возможность проникновения  во власть людей, для которых  власть является самоцелью.