Производство по делам возникающих из административных и иных публичных правоотношений

2.Особенности рассмотрения отдельных категории дел

2.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

  Подача заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов. 
Как уже отмечалось, в АПК РФ впервые закреплены процессуальные правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Нормативный правовой акт - документ, содержащий обязательные предписания для неопределенного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение¹³. 
   Можно выделить следующие правила подачи заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов: 
 -правом на подачу заявления обладают организации (в том числе некоммерчес-кие); граждане - индивидуальные предприниматели; прокурор; органы государственной власти РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления ; 
  - нормативный правовой акт должен быть в установленном порядке принят и опубликован. Порядок опубликования актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". 
   Порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления определяется этими органами;  
  - оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированные Конституцией РФ , федеральн-ыми законами и другими нормативными правовыми актами; 
  - оспариваемый нормативный правовой акт противоречит закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"); дела об оспаривании нормат-ивных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к компетенции судов общей юрисдикции . 
   С учетом правил, содержащихся в ч. 2 ст. 34 АПК РФ, ст. 4, 138 НК РФ, заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ. Если федеральным законом не предусмотрено иное, предварительное обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к вышестоящему должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд о признании нормативного правового акта недействующим. ¹⁴ 
   Возможность оспаривания нормативного правового акта в арбитражном суде обязательно должна быть предусмотрена в федеральном законе (например, в ст. 138 НК РФ) . 
   По делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражному суду следует проверить, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмо-трение таких дел к его компетенции.  
   Если арбитражный суд не компетентен рассматривать такое дело, то заявление может быть возвращено применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ (на стадии принятия) или производство по делу должно быть прекращено по п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, если это обстоятельство установлено в судебном заседании. 
           Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов  возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося с требованием о признании такого акта недействующим. Данные дела рассмат-риваются арбитражным судом по общим правилам искового  производства с определенными особенностями. В соответствии со ст. 53 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных федеральным законом. Например, право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании противоречащих законодательству актов федераль-ных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов (в том числе нормативных актов) . 
  При этом в заявлении должно быть указано, какие публичные интересы нарушены принятием оспоренного акта.  
  В отличие от общих требований, предъявляемых к содержанию заявления (ст. 125 АПК РФ), в нем дополнительно должны быть указаны данные: 
  - о наименовании органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт;  
  - о наименовании этого акта и дате его принятия:  
  - о правах и законных интересах организации, гражданина - индивидуального предпринимателя, которые нарушаются оспариваемым актом или его  отдельными положениями:   
  - о нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый акт или его отдельные положения; 
  - об органе массовой информации и дате опубликования акта. Копия оспариваемого акта должна быть приложена к заявлению.  
 Названные дополнительные требования по оформлению заявления необ-ходимы для правильного и быстрого разрешения спора. К заявлению должны быть приложены:  
  - доказательства направления копии заявления другим лицам, участвующим в деле; 
  - документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;  
  - копия свидетельства о регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;  
  - документы, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления; 
  - документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования.¹⁵  
  Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.  
  Указанное положение исключает возможность применения обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого правового акта. 
  2. Принятие к производству заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов.  
   Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в 5-дневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. Арбитражный суд обязан принять к производству заявление, поданное с соблюдением требований, предусмотренных ст. 125, 126 АПК РФ. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле¹⁶. 
   Несоблюдение требований к заявлению, предусмотренных ст. 125, 126 АПК РФ, может послужить основанием для оставления заявления без движения (ст. 128 АПК РФ) или его возвращения (ст. 129 АПК РФ).  
  Судьей арбитражного суда производятся действия по подготовке дела к судебному разбирательству (ст. 133-136 АПК РФ). После подготовки дела судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству, которое направляется лицам, участвующим в деле (ст. 137 АПК РФ). 
  Рассмотрение заявления производится арбитражным судом по общим правилам, предусмотренным гл. 19 АПК РФ . 
          Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом судей. При рассмотрении этих дел не допускается участие арбитражных заседателей. Срок рассмотрения этих дел - не более 3 месяцев со дня поступления заявления в суд. В указанный срок должно быть принято решение по делу. На любой стадии арбитражного процесса вправе вступить в дело соответствующий прокурор (ст. 52 АПК РФ). 
В отличие от общих правил, касающихся участия лиц в судебном заседании, если в заседание не явились надлежаще извещенные заявитель, представитель органа, принявшего спорный акт, иные заинтересованные лица и суд не признал их явку обязательной, то данное обстоятельство не препятствует рассмотрению дела. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК РФ). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК РФ. 
   При рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд осуществляет проверку этого акта или его отдельных положений на предмет его соответствия федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица по принятию оспариваемого нормативного акта. Изложенные обстоятельства должны быть обоснованы доказательствами, предъявляемыми органом или лицом, принявшим нормативный акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое положение нормативного акта в полном объеме. Указанное положение исключает возможность применения обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого правового акта.  
             Проверка законности оспариваемого нормативного акта не может быть осуществлена несколькими судами, поэтому АПК РФ предусмотрено правило о прекращении производства по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям оспариваемый акт (п. 7 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). К таким решениям относятся и решения Верховного Суда РФ по конкретным делам. Если нормативный правовой акт признан недействующим полностью, его новое обжалование невозможно в связи с отсутствием предмета спора, что влечет возвращение заявления (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ) или прекращение производс-тва по делу (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).¹⁷  
   Отказ заинтересованного лица, обратившегося в  арбитражный суд с  заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не может быть принят арбитражным судом, который должен рассматривать дело по существу (ч. 5 ст. 49 АПК РФ). Не препятствует рассмотрению дела по существу факт признания требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт.  
  3. Принятие решения по делу об оспаривании нормативного правового акта 
  Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам, установленным ст. 167-170, 177 АПК РФ. Решение объявляется председательствующим в том судебном заседании, в котором дело рассмотрено по существу.  
  По результатам рассмотрения дела арбитражный суд принимает следующие решения: 
  - об отказе в удовлетворении заявления и признании оспариваемого акта или его отдельных полномочий соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу ; 
  - об удовлетворении заявления и признании оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в соответствующей части.  
   Указанные виды решений подробно излагаются в резолютивной части решения. Кроме того, в резолютивной части решения необходимо указать об изданиях, в которых подлежит опубликованию решение, и о распределении расходов по этому опубликованию.  
   Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия, соответственно, такое решение не подлежит обжалованию в апелляционную инстанцию (ст. 259 АПК РФ). Решение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу. 
        Признанный арбитражным судом недействующим нормативный правовой акт или его отдельные положения не подлежат применению с момента вступления решения в законную силу, т.е. с момента принятия  решения, и должны быть приведены в соответствие с законом или иным  нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.  
   Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде и должно быть принято определение о прекращении производства по делу (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). Если во время действия акта наступили неблагоприятные последствия (убытки, неполучение доходов и т.п.), заявитель может определить способы защиты нарушенного права, исходя из ст. 12 ГК РФ. ¹⁸ 
  Судебное решение о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено принятием такого же акта.  
   В ч. 6 ст. 195 АПК РФ содержится правило о направлении копий решения по делу об оспаривании нормативного правового акта. Приведенный там перечень лиц и организаций, которым направляется копия решения, не является исчерпывающим. Выполнение изложенного правила является обязательным. 
   Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется в официальное издание государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов в зависимости от того, чей нормативный правовой акт оспорен, и подлежит немедленному опубликованию.  

Кроме того, решение подлежит опубликованию в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".  
   Расходы по опубликованию возлагаются на заявителя, государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган в зависимости от того, какое решение принято арбитражным судом (применительно к ст. 196 АПК РФ).

Введение в АПК РФ правила  о немедленном вступлении в законную силу решений арбитражных судов  по делам об оспаривании нормативных  актов, очевидно, преследовало цель скорейшего устранения действия незаконного нормативного предписания. Однако законодатель, не учел того обстоятельства, что немедленное  вступление в законную силу судебного  решения, при наличии возможности  его пересмотра в кассационном порядке, не только не позволяет в полной мере достичь поставленной цели, но и создает определенные проблемы для правоприменительной практики. Дело в том, что кассационная инстанция  в арбитражном процессе, по существу, является ординарной проверочной инстанцией, особенно в отношении решений, принятых по делам об оспаривании нормативных  правовых актов. Фактически любое решение  суда первой инстанции по указанной  категории дел может быть свободно обжаловано и проверено в суде кассационной инстанции. При этом, как  показывает судебная статистика, достаточно большое количество судебных решений, в том числе по делам об оспаривании  нормативных актов, пересматривается судом кассационной инстанции.

Так, в 2008 г. в кассационном порядке было обжаловано 25,5% решений, принятых судами по делам об оспаривании  нормативных правовых актов. При  этом кассационной инстанцией было отменено или изменено 22,3% обжалованных судебных решений (Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных правоотношений в 2009 - 2010 гг.

Таким образом, определенное число вступивших в законную силу судебных решений арбитражного суда, которыми прекращено действие спорных  нормативных актов и установлен запрет на их дальнейшее применение, отменяется или изменяется вышестоящей инстанцией, а действие нормативных актов  восстанавливается. Это, в свою очередь, означает, что действовавшее в  течение довольно длительного времени (несколько месяцев) с момента  вынесения решения и до его  пересмотра кассационной инстанцией ограничение  в применении нормативного акта является неправомерным, и, соответственно, может  возникать необходимость исправления  ошибок в применении данного нормативного акта, в том числе путем отмены правоприменительных актов. Ситуация может еще более осложниться, если суд кассационной инстанции, отменяя  решение, передаст дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В этом случае нельзя исключать того, что  спорный нормативный акт вновь  будет признан незаконным и снова  будет поставлен вопрос о пересмотре судебного решения.

Следует также иметь в  виду, что постановления кассационной инстанции необходимо доводить до сведения правоприменителей, а также публиковать в том же порядке, как и судебное решение, фактически опровергая предыдущую публикацию. Все это, на наш взгляд, приводит к некоторой неопределенности в нормативно-правовой системе и создает дополнительные проблемы в правоприменении.

В этой связи необходимо, по нашему мнению, внести поправки в  АПК РФ, в соответствии с которыми вступление в законную силу решений  по делам об оспаривании нормативных  правовых актов будет осуществляться после их кассационного рассмотрения или истечения срока на кассационное обжалование.

В практике арбитражных судов  возник вопрос о порядке вступления в законную силу и процедуре обжалования  определений суда первой инстанции, принимаемых при рассмотрении дел  об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе определений  о прекращении производства по делу. Вопрос заключается в том, могут  ли указанные определения, как не вступившие в законную силу, обжаловаться в суд апелляционной инстанции, или они, как и судебные решения, вступают в силу немедленно и потому должны обжаловаться и проверяться  только в кассационном порядке? В  настоящее время в судебной практике отсутствует единый подход в решении  данного вопроса.

Одни суды считают, что  определения суда первой инстанции, принимаемые по делу об оспаривании  нормативного правового акта, подлежат обжалованию только в суд кассационной инстанции. В обоснование своей  позиции суды ссылаются на то, что  нормами гл. 23 АПК не предусмотрена  возможность обжалования в суд  апелляционной инстанции судебных актов, вынесенных по делам об оспаривании  нормативных правовых актов. Судебные акты, принятые по таким делам судами первой инстанции, в соответствии с  ч. 7 ст. 195 АПК вступают в законную силу немедленно и могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции. При  этом суды исходят из того, что правилами  ч. 7 ст. 195 АПК регулируется порядок  обжалования судебных актов, вынесенных в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта, вне зависимости  от характера принятого по делу судебного  акта. Отсюда делается вывод, что порядок  обжалования решений арбитражного суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативного правового  акта, минуя суд апелляционной  инстанции, предопределяет и порядок  обжалования выносимых по этим делам  определений ¹⁹.

Другие суды исходят из того, что в главе 23 Кодекса не установлено каких-либо специальных  норм относительно порядка обжалования  определений суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В этой связи определения, вынесенные судом первой инстанции по этим делам, в том числе о прекращении производства по делу, могут быть обжалованы в суд апелляционной инстанции ²⁰.

Указанный подход судебной практики получил определенную поддержку  в процессуальной литературе. Так, А. Каширин считает, что обжалование  определений арбитражного суда по делам  об оспаривании нормативных правовых актов непосредственно в арбитражный  суд кассационной инстанции, минуя  арбитражный суд апелляционной  инстанции, главой 23 Кодекса не предусмотрено, следовательно, определения арбитражного суда в таких случаях обжалуются в общем порядке, предусмотренном АПК РФ.

В свою очередь, И.Г. Моисеева отмечает, что данная проблема носит  общий характер, а ошибки в применении норм процессуального права могут  привести как к принятию незаконных судебных актов, так и к необоснованному  ограничению прав участвующих в  деле лиц на обжалование судебных актов. В этой связи, по мнению автора, целесообразно, чтобы Высший Арбитражный  Суд Российской Федерации высказался по данной проблеме в информационном письме или в постановлении по конкретному делу .

Указанная проблема, на наш  взгляд, должна решаться на законодательном  уровне, путем внесения соответствующих  дополнений в АПК РФ. При этом, по нашему мнению, должен быть установлен единый порядок обжалования и  пересмотра всех судебных актов, принимаемых  по делу об оспаривании нормативных  предписаний, что позволит обеспечить более быстрое и правильное рассмотрение и разрешение дел данной категории.

2.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц

Понятие ненормативного правового акта . 
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,  иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, нарушающих права и законные интересы в сфере предпринима-тельской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства,  предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ.²¹ 
         По данной категории споров законодателем предусмотрены различные  понятия: ненормативный правовой акт и решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа. На наш взгляд, это сделано с целью избежать формальных отказов в защите нарушенного права.  
  Ненормативный правовой акт - это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме (например, решение налогового органа о привлечении к ответственности; предписание антимонопольного органа; уведомление органа федерального казначейства и т.д.) . 
  Если характеризовать понятие "решение", то в этом случае ненормативный акт может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме. 
  Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Например, требование уплатить налог, пени, штраф; предписание о  прекращении нарушений требования закона; решение о предоставлении земельного участка и т.п.  
   Ненормативный правовой акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта. Ненормативный правовой акт может незаконно возлагать какие-либо обязанности либо создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.  
        Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным. 
  Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным,   решений    и    действий (бездействия) незаконными обладают граждане, организации, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия в осуществлении предпринимательск-ой иной экономической деятельности. В заявлении должно быть изложено требование о признании недействительным  ненормативного правового акта или о признании незаконными решений,  действий (бездействия) органов, должностных лиц. Заявление подается с  соблюдением правил подсудности, установленных ст. 35, ч. 6 ст. 38 АПК РФ. 
  Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться по данной категории дел в защиту интересов других лиц. 
   Заявление о признании недействительным ненормативного акта, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов. Граждане, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, могут обратиться в арбитражный суд по данной категории дел, например, по заявлению гражданина о признании недействительным решения об отказе в государственной регистрации юридического лица, индивидуального  предпринимателя и т.п.  
   Законодателем предусмотрен 3-месячный срок для подачи заявления, который исчисляется со дня, когда организации, гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный срок является процессуальным и может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважительных причин и соответствующего ходатайства (ст. 117 АПК РФ).  
   В отношении природы данного срока не имеется единых взглядов.  
   По нашему мнению, необходимо исходить из следующего:  
  - пропуск указанного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления;  
  - если этот срок пропущен по уважительной причине, он может быть восстановлен судом. При этом АПК РФ не содержит правила об обязательности заявления, ходатайства о восстановлении срока;  
  - причины пропуска срока должны быть тщательно исследованы судом; 
  - если срок пропущен и не восстановлен, то такое обстоятельство является самостоятельным для отказа в удовлетворении заявления.  
   Кроме того, на практике нередко заявляются 2 требования, например: о признании недействительным решения налогового органа, об отказе в возмещении суммы НДС и об обязании возместить сумму НДС. В этом случае по второму требованию нельзя отказать в связи с пропуском срока обращения в суд, поэтому оба требования следует рассмотреть по существу и принять решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявления.  
   Общие требования к заявлению по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) содержатся в ст. 125 АПК РФ. 
   Дополнительно в заявлении должно быть указано:  
  - наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие);  
  - точное название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения; время совершения действий;  
  - какие права и законные интересы нарушаются, по мнению заявителя, оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);  
  - каким законам и иным нормативным правовым актам не соответствуют оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие); 
  -  требование заявителя о признании ненормативного правового актанедействительным, решения и действия (бездействия) незаконными;  
  - сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава -исполнителя. 
  К заявлению должны быть приложены:  
  - текст оспариваемого ненормативного правового акта;  
  - доказательства направления копий заявления другим лицам, участвующим в деле (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя - доказательства направления копий заявления и других документов судебному приставу-исполнителю и другой стороне  исполнительного производства);  
  - доказательства уплаты государственной пошлины, если заявитель не освобожден от ее уплаты;  
  - документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель  основывает свои требования;  
  -  копия свидетельства о государственной регистрации качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;  
  -  доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления.  
          По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения в порядке, предусмотренном гл. 8 АПК РФ. 
        Заявление, поданное с соблюдением всех требований, принимается арбит-ражным судом к производству, о чем выносится соответствующее определение. 
   Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Нарушение порядка подачи заявления влечет оставление заявления без движения или его возвращение (ст. 128, 129 АПК РФ). После принятия заявления к производству судьей производятся действия по подготовке дела к рассмотрению (гл. 14 АПК РФ). 
 3. Рассмотрение заявлений по делам об оспаривании ненормативных правовых актов.  
  Установлены следующие правила рассмотрения заявления по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц:  
  - данная категория дел рассматривается судьей единолично, арбитражные заседатели не могут быть привлечены к рассмотрению этих дел (ст. 17 АПК РФ); 
  - срок рассмотрения - не более 3 месяцев с момента поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательс-тву и принятие решения по делу, если федеральным законом не установлен иной срок. По делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя срок рассмотрения – не более 10 дней; 
  - дело может быть рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о времени и месте судебного заседания, если арбитражный суд не признал их явку обязательной. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК РФ). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК РФ. 
  - при рассмотрении дел этой категории арбитражный суд должен установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие), а также установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;  
   -обязанность доказывания обстоятельств, связанных с оспариваемым ненормативным правовым актом, решением, действием бездействием в  соответствие их закону, наличие полномочий и оснований для их принятия, совершения), возлагается на соответствующие орган или лицо. Арбитражный суд может истребовать названные доказательства по собственной инициативе. 
  По результатам рассмотрения дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц арбитражный суд принимает решение по правилам, установленным гл. 20 АПК РФ.²² 
   Судом принимаются следующие виды решений:  
  - об удовлетворении заявления и признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Для удовлетворения заявления арбитражным судом должно быть установлено, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя; 
  - об отказе в удовлетворении заявления. Во вводной части решения  указываются: 
  - наименование арбитражного суда ; 
  - состав суда;  
  - фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;  
  - номер дела, дата и место принятия решения;  
  - наименование лиц, участвующих в деле;  
  - предмет спора;  
  - фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий. 
   В описательной части решения излагаются заявленные требования и  возражения, объяснения заявителя и ходатайства лиц, участвующих в деле. 
   В мотивировочной части решения указываются : 
  - фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом; 
  - доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела, и доводы в пользу принятого решения;  
  - мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства, принял или отклонил доводылиц, участвующих в деле;  
  - законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле. 
  В резолютивной части решения арбитражный суд подробно излагает все сведения, касающиеся оспоренных ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия). При признании оспариваемых действий (бездействия) незаконными в резолютивной части решения арбитражный суд обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо в определенный срок совершить определенное действие, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Кроме того, в резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда. 
   Решение по данной категории дел подлежит немедленному исполнению, если иной срок не установлен арбитражным судом (ст. 182 АПК РФ). Признанный недействительным ненормативный правовой акт (его отдельные положения) со дня принятия решения арбитражного суда не подлежит применению. Немедленному исполнению подлежат решения арбитражного суда в отношении требований организационного, а не имущественного характера. Если по своей сути требования заявителя направлены на получение денежных средств (независимо от того, как сформулирован предмет заявления), то решение по такому спору подлежит исполнению после вступления в законную силу (Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.07.2003 г. N 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").  
 Копии решения в пятидневный срок подлежат направлению лицам, участвующим в деле, а также, по усмотрению арбитражного суда, вышестоящему  в порядке подчиненности органу или лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.  
   Решение по данной категории дел вступает в законную силу и может быть обжаловано в общем порядке (ст. 259, 276 АПК РФ).

2.3. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности

1. Подведомственность арбитражному суду дел о привлечении к  административной ответственности.  
    Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими  предпринимательской или иной экономической деятельности подведомственны арбитражным судам с момента вступления в законную силу КоАП РФ (1 июля 2002 г.). Данная категория дел рассматривается по общим правилам искового производства с некоторыми особенностями. Важное значение имеют разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше-ниях". 
   Арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности организаций и предпринимателей за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 6.14, 7.24, 9.4, 9.5, 9.5.1, 14.1, ч. 1, 3 и 4 ст. 14.7, 14.10-14.14, ч. 1 и 2 ст. 14.16, ст. 14.18, 14.23, 14.27, 14.31-14.33, 15.10, ч. 2 ст. 17.14, ч. 6 ст. 19.15, ч. 1 и 2 ст. 19.19 КоАП РФ.  
  2. Заявление о привлечении к административной ответственности.  
   Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Перечень этих органов и должностных лиц содержится в ст. 28.3 КоАП РФ. Это могут быть должностные лица налоговых органов; антимонопольных органов; таможенных органов и др. Кроме того, право составлять протокол имеет прокурор (ст. 28.4 КоАП РФ). В заявлении должно содержаться требование органа, должностного лица о привлечении организации, индивидуального предпринимателя к административной  ответственности. 
   Заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения организации или месту жительства индивидуального предпринимателя, в отношении которых составлен протокол об администрати-вной ответственности. Место нахождения организации определяется по месту ее государственной регистрации (ст. 8 Федерального закона "О государственн-ой регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", ст. 54 ГК РФ).  
  Место жительства гражданина определяется местом его регистрации (ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации").  
   С учетом правил, изложенных в ст. 29.5 КоАП РФ, в случае совершения административного правонарушения обособленным подразделением юридиче-ского лица заявление о привлечении к  административной   ответственности подается по месту нахождения этого обособленного  подразделения.²³  Общие требования к заявлению о привлечении к административной отве-тственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическ-ую деятельность, изложены в ст. 125 АПК РФ.  
 Кроме того, в заявлении должны быть указаны:  
  - дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;  
  - данные о лице, составившем протокол;  
  - данные о лице, в отношении которого составлен протокол;  
  - нормы закона (КоАП РФ), предусматривающего  административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении;  
  - требование заявителя о привлечении к административной ответственности. 
  К заявлению прилагается протокол об административном правонарушении, прилагаемые к нему документы, а также доказательства (уведомление и т.п.) направления копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол. 
   Заявление о привлечении лица к административной ответственности  направляется в арбитражный суд в течение трех суток с момента составления протокола (ст. 28.8 КоАП РФ). Несоблюдение требований по оформлению заявления влечет последствия, предусмотренные ст. 128, 129 АПК РФ, - оставление заявления без движения или возвращение заявления. Поданное с соблюдением всех требований заявление принимается судьей к производству, о чем выносится соответствующее определение, копии которого не позднее следующего дня направляются лицам, участвующим в деле. 
 Принимая во внимание сокращенные сроки рассмотрения дел о привлеч-ении к административной ответственности, необходимо учитывать следующее: 
  - в определении может быть указано на действия по подготовке к судебному разбирательству, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, сроки их совершения, а также на время и место проведения судебного разбирательства; 
  - извещение участников арбитражного процесса допускается по правилам ст. 121 АПК РФ телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи, электронной почтой и т.п. (см. также постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10).²⁴  
   При получении протокола об административном правонарушении и иных документов без заявления арбитражный суд возвращает их административному органу - письмом в связи с отсутствием оснований для решения вопроса о возбуждении производства по делу в арбитражном суде.  
   Отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид или размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения, поскольку  арбитражный суд руководствуется общими правилами назначения наказания и не связан требованием административного органа в части вида и размера наказания.  
   Арбитражный суд возвращает заявление:  
  - если рассмотрение дела в отношении конкретного административного правонарушения ст. 23.1 КоАП РФ не отнесено к компетенции арбитражного суда, - применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ. В случае установления данных обстоятельств на стадии рассмотрения дела выносится определение о прекращении производства в арбитражном суде по п. 1 ч. 2 ст. 150 АПК РФ и возвращении протокола административному органу;  
  - если при принятии заявления установлен факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, - на основании ст. 29.4 КоАП РФ.  
   Выявление указанных обстоятельств в судебном заседании служит основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования. 
   3. Рассмотрение дела об административном правонарушении.  
 Задачами арбитражных судов при производстве по делам об администра-тивных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).  
  После поступления заявления вместе с протоколом при соблюдении всех требований судья арбитражного суда выносит определение о принятии дела об административном правонарушении к производству, подготовке его к рассмотрению и назначении дела к судебному разбирательству (ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ, ст. 127, 133, 137 АПК РФ).  
   На данной стадии судья выясняет следующие вопросы:  
  - относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела (ст. 23.1 КоАП РФ); 
  - имеются ли обстоятельства, исключающие рассмотрение данного дела этим судьей; 
  - правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и оформлены иные материалы дела;  
  - имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу (ст. 24.5 КоАП РФ);  
  - достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по  существу; 
  -имеются ли ходатайства и отводы. Порядок подачи и рассмотрения ходатайс-тв и отводов предусмотрен ст. 24.4, 25.13 КоАП РФ.  
   Кроме того, судья арбитражного суда:  
  1) назначает время и место рассмотрения дела;  
  2) определяет круг лиц, участвующих в деле, и вызывает их в заседание. В деле об административном правонарушении участвуют следующие лица (гл. 25 КоАП РФ):  
  - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении; 
  - административный орган, составивший протокол;  
  - потерпевший, которым может являться физическое или юридическое лицо; 
  - представитель физического или юридического лица;  
  - защитник (адвокат или иное лицо);  
  - свидетель;  
  - понятой;  
  - эксперт;  
  - специалист;  
  - переводчик;  
  - прокурор;  
  3) извещает лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания.  Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом, не является препятствием для рассмотрения дела. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя административного органа, а также лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ;  
  4) определяет предмет доказывания и круг необходимых доказательств, рассматривает вопрос о назначении экспертизы. Предмет доказывания опреде-лен в ст. 26.1 КоАП РФ и является обязательным по всем делам об административных правонарушениях. Арбитражный суд наделен правом истребовать доказательства от административного органа по собственной инициативе. 
   Общим положениям о доказательствах и их видам посвящены ст. 26.2-26.11 КоАП РФ. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основ-анием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к ответственности. 
  Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении предусмотрен ст. 29.7 КоАП РФ и очень детально регламентирован. Дело об административном правонарушении рассматривается в 2-месячный срок со дня получения судьей заявления, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.²⁵  
 4. Принятие решения по делу о привлечении к административной ответс-твенности. 
   Общие правила принятия арбитражным судом решения по делу о привлечении к административной ответственности предусмотрены ст. 169-172, 178 АПК РФ.  
  По результатам рассмотрения заявления о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает одно из двух видов решений:  
  - о привлечении к административной ответственности;  
  - об отказе в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности. 
         В удовлетворении заявления должно быть отказано при наличии обстоят-ельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ, а также в случае объявления устного замечания (ст. 2.9 КоАП РФ).  
   При назначении административного наказания необходимо учитывать  следующие правила:  
  - о презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ);  
  - о действии законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве (ст. 1.7 КоАП РФ);  
  - о возможности освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ); 
  - об ответственности юридического лица при его реорганизации (ст. 2.10 КоАП РФ);  
  - об общих правилах назначения административного наказания (ст. 4.1 КоАП РФ). Арбитражный суд не может назначить наказание ниже низшего предела, предусмотренного в санкции соответствующей статьи КоАП РФ; 
  - об обстоятельствах, смягчающих и отягчающих административную ответст-венность (ст. 4.1, 4.2 КоАП РФ);  
  - о назначении административного наказания за совершение нескольких  административных правонарушений (ст. 4.4 КоАП РФ);  
  - о давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ) - см. также п. 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10.  
   Решение по делу о привлечении к административной ответственности состоит из нескольких частей.  
   Во вводной части решения указываются:  
  - наименование арбитражного суда;  
  - состав суда;  
  - фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;  
  - номер дела, дата и место принятия решения;  
  - наименование лиц, участвующих в деле;  
  - предмет спора;  
  - фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий. 
   В описательной части решения излагаются заявленные требования и возражения, объяснения заявителя и ходатайства лиц, участвующих в деле. 
   В мотивировочной части решения указываются:  
  - фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом; 
  - доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения;  
  - мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле;  
  - законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле. 
   В резолютивной части решения указываются:  
  - наименование лица, привлеченного к административной ответственности, его место нахождения или жительства;  
  - сведения о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;  
  - нормы закона (КоАП РФ), на основании которых данное лицо привлекается к административной ответственности;  
  - вид административного наказания и санкции, возложенные на это лицо. 
  Как уже отмечалось, в заявлении о привлечении лица к административной ответственности, в соответствующем протоколе должно содержаться указание на нормы закона (КоАП РФ), предусматривающего административную ответственность. Возникает вопрос: может ли судья избрать собственную квалификацию правонарушения (например, квалифицировать правонарушение по ч. 3 ст. 14.1, а не по ч. 2 ст. 14.1, указанной в заявлении) На наш взгляд, если собранными доказательствами состав административного правонарушения подтвержден, судья в этом случае должен произвести правильную квалификацию, так как привлечение к ответственности осуществляется судьей, а не лицом, составившим протокол.  
   Решение по делу о привлечении к административной ответственности подписывается судьей арбитражного суда, объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела и вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение (если оно не отменено или не изменено) вступает в законную силу со дня принятия постановления судом апелляционной инстанции.  
   Копии решения направляются арбитражным судом в 3-дневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле, а в случае необходимости - вышестоящему в порядке подчинения административному органу. Решение по делу о привлечении к административной ответственности имеет силу исполнительного документа.  
   По результатам рассмотрения дела судья арбитражного суда при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, может внести в соответствующие организации и  соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье арбитражного суда, вынесшего представление (ст. 29.13 КоАП РФ).  
  Решение по данной категории дел может быть обжаловано в апелляционную инстанцию в 10-дневный срок со дня принятия, в кассационную инстанцию - в срок, предусмотренный ст. 276 АПК РФ.  
  По результатам рассмотрения дела может быть вынесено определение о прекращении производства по делу и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых документов администр-ативному органу в случае, если в результате надлежащей  квалификации рассмотрение дела не отнесено ст. 23.1 КоАП РФ к подведомственности арбит-ражного суда. Датой принятия решения является дата его изготовления в полном объеме. В указанный 10-дневный срок не  включаются нерабочие дни.