Указы Президента РФ: преобразование, механизм разработки

Содержание

1.  Институт Президента  РФ.

1.1  Конституционно-правовой  статут Президента РФ.

1.2  Взаимодействие работы  Президента РФ и органов государственной    власти.

2.  Указы Президента  РФ: преобразование, механизм разработки.

2.1 Система мер по реализации  указов Президента РФ.

2.2  Проблемы на этапе  реализации указов Президента  РФ и пути их    решения.

Введение

На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих  указов с федеральными законами. Указы  Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных  условиях, когда многие вопросы требуют  оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве.  
Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства. Если, на сегодняшний день, проблема компетенции Президента достаточно хорошо освящена, то в науке конституционного права попытки анализировать акты Президента РФ, носят преимущественно несистематизированный характер. И касаются в основном указов главы государства, хотя Президент РФ подписывает и издает также распоряжения, различного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания – послания, программы, заявления.

Остается недостаточно изученной  роль главы государства в законодательном  процессе. В своих посланиях Федеральному Собранию, Президент неоднократно обращал  внимание парламента на необходимость  срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Именно от качества работы Государственной Думы в немалой  степени зависит становление  юридической базы правового государства, и именно медлительность российского  парламента побуждает Президента к  изданию указов законодательного характера. Поэтому остается актуальной проблема «указного права» в России.            Пост Президента появился в России лишь в 1990-1991 гг. Был сделан существенный шаг вперед по изменению формы государства, при котором учитывался опыт зарубежных стран. В мире существуют различные формы существования института президентства от парламентских до президентских. Конституция 1993 г. ознаменовала новый этап в развитии президентства в России. Президентская власть была значительно усилена, а законодательный орган приобрел черты парламента. Президент стал уже не просто главой исполнительной власти, подотчетной Верховному Совету, а главой государства. Президент получает свои полномочия от народа, и поэтому не подотчетен никакому органу власти (за исключением юридической ответственности за государственную измену или тяжкое преступление). Он обладает неприкосновенностью, но должен осуществлять свои полномочия в рамках Конституции. Он же является гарантом исполнения Конституционных норм, применяет меры по охране суверенитета, независимости. Он вправе отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта РФ, внести в Думу законопроект о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Президент может выступать в роли арбитра по нормализации взаимоотношений между различными ветвями власти и государственных учреждений.

С момента появления института  Президента в Российской Федерации  было издано более двадцати тысяч  указов (законов Российской Федерации - около трех тысяч) по самым различным  вопросам, однако их исследования носили преимущественно несистематизированный, отрывочный, иллюстративный характер.        ++++++++ Повышению актуальности темы исследования способствуют следующие социальные факторы:

1) новизна института президентства  в Российской Федерации и, следовательно,  указа Президента как источника  государственного управления;

2) трансформация статуса  Президента Российской Федерации  из главы исполнительной власти  в главу государства;

3) противоречивая практика  издания указов Президента Российской  Федерации.

Предмет исследования - деятельность Президента Российской Федерации по изданию приказов, как способ оперативного управления.

Объектом настоящего исследования является указ Президента Российской Федерации как способ оперативного управления.

Цель исследования состоит  в решении связанных с ним  теоретических и практических проблем  путём их последовательного рассмотрения в соответствии со структурой работы.

В работе поставлены следующие  задачи:

1. рассмотреть Институт Президента Российской Федерации.

2. проанализировать полномочия Президента Российской Федерации в государственном управлении;

3. провести анализ проблемы указов Президента Российской Федерации как способа оперативного управлении;

4. предложить рекомендации  по совершенствованию применения  указов Президента Российской  Федерации как способа оперативного  управления.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный  диалектический метод познания, а  также исторический, системный, сравнительный  методы, позволившие всесторонне  исследовать и решить поставленные проблемы.

1. Институт Президента  РФ.

1.1 Конституционно-правовой  статус Президента РФ.

Термин «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший член совещательного места. Президентство - это должность, звание, председательство. Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный глава. История становления и современное состояние исполнительной власти в России, а институт Президента - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления. Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. В силу этого Конституция РФ наделила Президента чрезмерно широким объемом властных полномочий, отразив существовавшее на момент ее принятия соотношение политических сил, перевес сторонников радикальных реформ. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого государственно-правового явления.  До февраля 1917 года российское государство представляло собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась в законодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава 1716 года устанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». Вместе с тем следует отметить, что в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным. Процедура введения поста Президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, до установления основных законов, возлагалась на временного Президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры Воинские артикулы Петра I. - М, 1950.^. Идею введения республиканской формы правления и учреждения поста Президента в России выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, Конституции. Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и к Президенту в частности было в годы советской власти.

Во-первых, эти вопросы  не находили какого-либо отражения  в правовых актах, о чем, например, свидетельствует анализ текстов  Конституции РСФСР 1918 года, Конституций  СССР 1924, 1936, 1977 годов. В научной литературе институт главы государства, Президента довольно часто трактовался как  чисто буржуазный институт, служащий интересам подавления буржуазией трудящихся.

Во-вторых, вопрос об учреждении поста Президента возникал в реальной жизни российского государства  неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 года. Одной  из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая на то, что в государстве не должно быть единоличного Президента. Он отметил, что Президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету. Вопрос о введении в СССР института Президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР. Но  целом следует констатировать, что институт Президента был органически чужд советской системе. «С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента». Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост Президента страны. Новый подход к данной проблеме наблюдался в последнее пятнадцатилетие ХХ столетия, в период, так называемой, перестройки. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста Президента.         В Российской Федерации главой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент. Избираемый прямыми всеобщими выборами, а так же Правительство, ответственное перед Парламентом. В необходимости учреждения поста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первой сводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.

Согласно второй точке  зрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми полномочиями», соседствует с Правительством, формируемым  на основе парламентского большинства. Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлема североамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным  для нее сильным Президентом, содержит элементы нестабильности и, в  конечном итоге, способна привести к  конституционному кризису или может периодически их вызывать.    Верховный Совет Российской Федерации для учреждения поста Президента России пошел по другому, более демократическому пути в отличие от избрания  Президента высшим законодательным органом страны. Фактически был взят курс на изменение формы правления - переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде: «Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества». Позднее институт Президента был введен в ряде бывших союзных республик, например, в Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе суверенных государств. Окончательный текст Договора был согласован 23 июля 1991 года. Его подписание было намечено на конец августа 1991 года. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.  Соответствующие процессы были характерны и для РСФСР. Следует заметить, что на официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия о введение поста Президента в России. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против нововведения. Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 года. В этот день советские граждане участвовали в референдуме СССР и определяли, быть ли Союзу ССР и дальше. В дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» По этому вопросу проголосовали 75,42 % избирателей, внесенных в списки. За введение поста Президента РСФСР высказались 69,85 % избирателей, или 53 385 275 человек, против - 27,89 %, или 21 406 152 человек. IV Съезд народных депутатов РСФСР утвердил ранее принятые законы РСФСР. 12 июня 1991 года был избран первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью он являлся высшим должностным лицом государства и главой исполнительной власти в РСФСР. Суть изменений состояла во введении принципа разделения властей с созданием независимых между собой исполнительной и судебной ветвей власти. Новый Президент, срок полномочий которого не должен был превышать двух следующих подряд пятилетних мандатов (легислатур), занимая свой пост, не должен был быть ни депутатом, ни членом какой-либо политической партии. По крайней мере, один раз в год он должен был отчитываться перед Съездом народных депутатов СССР. Президент обладал правом издавать обязательные для исполнения указы и отменять решения исполнительных органов в случае их противоречия Конституции или российским законам. Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели право своими решениями отменять указы Президента, однако, эта процедура не была установлена. Также Съезд народных депутатов был наделен правом проводить процедуру отрешения Президента от должности, что обеспечивалось квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов, а голосование назначалось по решению Конституционного Суда, которое, в свою очередь, выносилось по обращению самого Съезда, Верховного Совета или одной из его палат Исполнительная власть в России. Таким образом, широкие полномочия Президента были введены в рамки закона, которые включали в себя и немало источников для потенциальных конфликтов.       В итоге, в России сложился институт Президента, напоминающий американскую модель исполнительной власти.

Представляется необходимым  остановиться на причинах введения поста  Президента СССР. Во-первых, демократизация процессов руководства страной  продемонстрировала неспособность  парламента и правительства принимать  оперативные решения и быстро их осуществлять, и потому потребовалось  иметь одного руководителя государства, который бы отвечал за текущие  дела. Во-вторых, в условиях становления  системы разделения властей на том  историческом отрезке Съезд народных депутатов СССР и, особенно, Верховный  Совет СССР, работавший на началах  постоянства, присваивали, чуть ли не бесспорное право решать любые вопросы. В-третьих, при отсутствии парламентского большинства  одной партии, либо союза нескольких партий в Парламенте, Президент объективно был бы вынужден брать на себя функцию  формирования правительства и руководство  его работой, поскольку конфликтующие  партии могли бы попросту парализовать функционирование высшего органа исполнительной власти. В-четвертых, в процессе формирования идеологического плюрализма и отказа от политического монизма пост Генерального секретаря ЦК КПСС мало что значил, а руководство КПСС не желало ограничивать свои полномочия. Введение же должности  Президента СССР рассматривалось значительной частью партийных функционеров как  способ сохранения влияния партии в  изменившихся общественно-политических и социально-экономических условиях жизни страны. Таким образом, президентство  предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза  и союзных (а также автономных) республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием  партии, а если они видели в партии угрозу своей власти, как, например, в РСФСР, вообще запретить ее. Изложенные причины введения поста Президента понятны сегодня, по прошествии ряда лет. Непосредственно же при учреждении поста Президента СССР предпочитали подчеркивать, что это способствует упорядоченности дел в стране, что власть Президента СССР не будет авторитарна, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР речь не идет. Таким образом, в указанный период модель президентства в стране развивалась и ясности, какой она в результате всех преобразований должна стать, еще не было. Следовательно, полной ясности в вопросе о том, что должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста, также не было. Пожалуй, очевидно, было лишь одно: Президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике в то время, - как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о представительстве и защите его интересов.           Однако на счет вопроса о том какую модель президентства выбрать имелось несколько вариантов.           

Во-первых, Президент - глава  государства с чисто представительскими функциями, он ни во что не вмешивается, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации  и так далее. Почти всю серьезную  работу по управлению страной выполняет  премьер-министр. Из-за этого варианта не имело смысла вообще затевать в  Российской Федерации введение поста  Президента. Ведь речь шла об усилении самого государства, и названной  цели должен был служить Президент. Государству нужна была сильная  фигура для укрепления и отстаивания  своих интересов.

Во-вторых, Президент - глава, правитель страны, который сам  все делает либо предопределяет.

В-третьих, Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Эта модель сильно ориентировала  бы Президента на координационные функции  в отношении государственных  органов, принадлежащих к другим ветвям власти. Использование второй модели при учреждении поста Президента было малореальным, поскольку существовала сильная боязнь авторитарности этой должности, что вообще могло похоронить идею президентства. Ввести такую модель было бы возможно лишь по мере роста  авторитета уже функционирующего Президента. По тем же соображениям сложно было использовать и третью модель.

В-четвертых, Президент - глава  исполнительной власти и высшее должностное  лицо. Данная модель прямо ориентировала  Президента на руководство аппаратом  государственного управления. У такой  модели существуют разные проявления: Президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования  на его заседаниях; Президент - официально является главой правительства; Президент  самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, кандидатура которого согласуется с парламентом; Президент  представляет парламенту на утверждение  состав правительства либо ряд его  ключевых фигур и так далее. Объективно оставался только этот вариант, который  и был отражен в нормативных актах РСФСР.      Таким образом, введение поста Президента в Российской Федерации стало следствием, в целом, весьма прогрессивных демократических процессов в российском обществе и в его политической системе. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт Президента.         Следовательно, можно констатировать, что развитие института Президента неразрывно связано с развитием государственности и укреплением всей системы государственной власти в Российской Федерации.