Указы Президента РФ: преобразование, механизм разработки

6) в случае угрозы безопасности  Российской федерации Президент  РФ вводит на территории России  или в отдельных ее местностях  чрезвычайное положение с незамедлительным  сообщением об этом Совету  Федерации и Государственной  Думе (ст. 98). Указ Президента РФ  о введении чрезвычайного положения  должен быть утвержден Советом  Федерации. Условия и порядок  введения чрезвычайного положения  должны быть определены федеральным  конституционным законом. До его  принятия действует Закон РФ  от 11 мая 2003 г. «О чрезвычайном  положении».

Полномочия Президента РФ в области Внешней политики. Как глава государства Президент РФ осуществляет высшее представительство Российской Федерации в международных отношениях. В соответствии с нормами Международного права, представляя свою страну на международной арене.

Конституция РФ (ст.14) закрепляет следующие полномочия Президента РФ в сфере внешней политики:

1) Президент РФ определяет  основные направления внешней политики государства («т».23) и осуществляет руководство внешней политикой;

3) Президент РФ подписывает  ратификационные грамоты, то есть  документы, подтверждающие, что подписанный  договор признается государством. Ратификацию самих международных  договоров осуществляет Федеральное  Собрание путем принятия соответствующих  федеральных законов;

 4) Президент РФ принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Эти грамоты адресуются главой иностранного государства Президенту РФ. В верительных грамотах указывается, что определенному лицу поручено представлять интересы своего государства на территории Российской Федерации, его словам и действиям надлежит «верить» (отсюда название «верительная грамота»). Отзывные грамоты прекращают полномочия дипломатических представителей;

5) Президент РФ назначает  и отзывает после консультаций  с соответствующими комитетами  и комиссиями палат Федерального  Собрания дипломатических представителей  Российской Федерации в иностранных  государствах и международных  организациях.

 Иные  полномочия Президента РФ. К иным полномочиям Президента РФ относятся: назначение общероссийского референдума, решение вопросов гражданства Российской Федерации, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий. Президент РФ в целях выполнения своих полномочий формирует Администрацию Президента РФ в качестве своего рабочего органа. Положение об Администрации Президента РФ утверждено Указом Президента РФ от 5 октября 2000 г.          Анализ полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод о том, что российская конструкция президентской власти основана на использовании элементов президентской и полу президентской республик.

 

 

2. Указы Президента  РФ.

2.1 Система мер  по реализации Указов Президента  РФ.

Рассмотрев первую главу, отметим, что вопросы полномочии и компетенции Президента важны в связи со значимостью его деятельности направленной на урегулирование разнообразных общественных отношений. Данное регулирование осуществляется при помощи разнообразных актов Президента РФ. Раскрытие темы работы будет не полным, если избежать более подробного рассмотрения этого основного момента отражающего компетенцию Главы государства. Полномочия Президента РФ реализуются, так же, через принятие им правовых актов. Согласно ст. 14 Конституции РФ Президент РФ. Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с Конституцией РФ  и федеральными законами.

Рассмотрим классификацию  указов Президента РФ:

- указы по собственной  компетенции главы государства  9 акты, регламентирующие вопросы  гражданства, утверждающие военную  доктрину, организующие президентский  аппарат);

- указы, содержащие нормы,  которые расходятся с Конституцией  РФ и федеральными законами.

- указы, издаваемые по  предмету ведения законодательного  органа.

В этой связи акты главы  государства можно условно подразделить на:

- издаваемые в целях  реализации внутренних и внешних  функций;

- постоянные и временные;

- единоличные  и совещательные.

Указы « внутреннего» характера  регулируют ключевые отношения в  социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства. В области государственного строительства преобладают указы, регламентирующие структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти и президентской Администрации.  Внешнеполитические функции главы государства реализуются посредством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию международных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища. Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных договоров и ратификационных грамот (п. «б», «в» ст. 65 Конституции РФ). Здесь роль главы государства переоценить трудно. Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» – для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст.97,98 Конституции РФ). Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми. Однако действуют нормы законов «О чрезвычайном положении», «Об обороне», различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция РФ, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок.      Деление полномочий Президента РФ на «собственные» и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на « единоличные» и «совещательные». Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам: формирования Совета безопасности, формирования Администрации Президента и ее структурных подразделений, назначения и освобождения полномочных представителей Президента, назначения и освобождения высшего командира Вооруженных сил. Предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. Назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации), установления памятных дней, утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих. Объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы.  Отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска, назначения Референдума РФ. Создания совещательных и консультативных органов при главе государства; установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц, объявления траура, помилования.     «Совещательные» указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается: назначения председателя Правительства – с согласия Государственной Думы (п. «а» ст. 23 Конституции РФ). Назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров – по предложению главы Правительства (п. «д» ст. 35 Конституции РФ). Назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях – после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ ( п. «м» ст. 66 Конституции РФ).Конституция РФ не предусматривает института контрасигнатуры – специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц - либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение. 
 В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений подлежат рассмотрению и утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в срок, не превышающий 24 часов с момента их представления. 
 Рассматриваемые указы затрагивают основные права и свободы граждан и порядок их реализации, жизненные интересы центра и регионов, небезразличны российской и международной общественности. Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов РФ. Если Совет Федерации принимает решение о не утверждении указа, то действие последнего прекращается. Кроме того, Президент РФ подписывает ратификационные грамоты, которые затем скрепляются его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрасигнатуры.                                                         Второй по значимости  правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативные. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ. При рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов. Дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения.   Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 4 ст. 111), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой. 
В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ. Председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка – перед нижней палатой и Генерального прокурора – перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Таким образом, выделяются:          1) акты Президента РФ Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также компетенции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) официальные документы  главы государства - запросы, заключения, письма и заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. 
По юридической силе акты главы государства делятся на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных. Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России. 

В заключение добавлю, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера, на наш взгляд, позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.         Институт президента в РФ зародился в условиях разрастающегося экономического и политического кризиса. В период 1986-1991 гг. Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а, следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер. Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания. Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии, как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право, самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2  Проблемы  на этапе реализации указов  Президента РФ 

и пути их решения.

Сложившееся, видимо, практически  у каждого ощущение бесчисленности и не исполнимости принятых в последние  годы законов и указов удачно облек  в слова А. Солженицын: "Сколько  Указов, Указов, Указов, Законов, Законов  прогудели над нашими головами самолетными  армадами ("Мы учились эти 5 лет", - на живом теле России, да). Однако большей  частью их даже и не прочли, а кто  и читал - забыл и, уж конечно, никто  не выполнял... А самые-то неумолимые указы - о борьбе с коррупцией и  борьбе с преступностью - безнадежно зависают, ибо наша преступность и  коррупция - естественное следствие безмозглых "реформ".  Многие полагают, что чем указов меньше, тем лучше для России, ибо, чем не выполнять заведомо невыполнимое или вредное для общества, предпочтительнее повременить с принятием новых документов. Но у указного права имеются и приверженцы. Они объясняют, что в 1991-1995 гг. - в первые годы президентства Б. Ельцина - такая практика была обусловлена явным дефицитом федеральных законов. Эпохи реформ вообще трудно укладываются в "прокрустово ложе" старого законодательства. Законы неизбежно отстают от потребностей времени, тем более в те периоды, когда при определении политического курса идет конфронтация между законодательной и исполнительной властями. В условиях острого конфликта с законодателем Президент и Правительство не могут ограничиваться только исполнением законов - к тому же устаревших, не согласующихся с Конституцией. В результате активная роль исполнительной власти становится общепризнанной.        Еще в начале ХХ в. отдельные ученые пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив. Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее - главный критерий оценки деятельности власти. В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих законов нет?

Существуют разные пути достижения политического компромисса, в том  числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному  органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном  уровне предусмотрена процедура  срочного (до 10 дней) рассмотрения и  принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях  принятия закона может поставить  вопрос о доверии правительству.

Признание в непродуманности  и необоснованности многих важных государственных  решений прозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.). Трудности реализации многих действующих  законов (а это в равной мере относится  к указам и другим подзаконным  актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов  Президент объяснил также тем, что  само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу  коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден  в том, что неэффективное государство  является главной причиной длительного  и глубокого экономического кризиса.  Значительное число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайно указного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов. Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их". Для выяснения сути президентских актов полезно, прежде всего, обратиться к истории.

К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии не противоречия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности.

Оригинальным и для  современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего  существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции –