Человеческое измерение ОБСЕ

Л.С. Мамут обращает внимание на то, что Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская  социальная хартия, конституции различных  стран определяют социальную деятельность государства (с теми или иными  вариациями) как попечение государства  о том, чтобы каждый человек имел такой жизненный уровень (включая  пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обеспечение), который  необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и  его семьи.

Сохраняющий свою актуальность вопрос об обеспечении международных  стандартов в сфере прав человека неизменно связан с пониманием основных прав человека.

Права человека - традиционное табу в отношениях между Востоком и Западом в эпоху «холодной  войны» - стали в силу Заключительного  акта узаконенным предметом диалога. Исходя из предпосылки, что международные  отношения должны включать в себя «человеческое измерение», т.е. приносить  пользу на уровне конкретного человека и отношений между людьми, обязательства  в этой области стали вопросами  законного беспокойства всех участвующих  государств и не относились больше к исключительно внутренним делам  какого-либо государства-участника.

Обязательства ОБСЕ в области  человеческого измерения уникальны, так как они идут намного дальше защиты прав человека и основных свобод, включая помимо этого содействие развитию правового государства  и созданию демократических институтов. Тот факт, что все решения основаны на консенсусе, означает, что ни одно государство-участник не может требовать, чтобы какие-то из взятых обязательств не относились к нему.

Принцип VII Заключительного  акта Хельсинки устанавливает, что  государства-участники обязуются  «уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для  всех, без различия расы, пола, языка  и религии». Этот принцип раскрывается и дополняется в так называемой «третьей корзине» (Сотрудничество в  гуманитарных и других областях).

В этом разделе Заключительного  акта государства выразили свое убеждение, что «развитие в области культуры и образования, более широкое  распространение информации, контакты между людьми и решение гуманитарных проблем будут содействовать  укреплению мира и взаимопонимания  между народами».

Для достижения этой цели было сформулировано 25 стандартов по широкому кругу вопросов, включая воссоединение  семей, свободу передвижения, улучшение  условий для туризма, улучшение  распространения, доступа и обмена информацией, а также расширение сотрудничества и обменов в области  культуры и образования.

Включение в Акт этих обязательств было одним из главных достижений Хельсинкского процесса. Права человека и основные свободы никогда прежде не становились предметом прямых переговоров между Востоком и  Западом.

Обязательства и руководящие  принципы Заключительного акта рассматривались  и совершенствовались на последующих  встречах. Встречи в Мадриде и  Вене имели особое значение для человеческого  измерения. Сейчас установлен двухгодичный цикл проведения совещаний ОБСЕ по рассмотрению выполнения, посвященные  вопросам человеческого измерения. Кроме того, встречам на высшем уровне предшествуют конференции по обзору, где значительное внимание уделяется  этим вопросам.

Государства-участники также  решили расширить прежние обязательства  в области человеческого измерения, обратившись к некоторым новым  проблемам. Среди таких проблем - агрессивный национализм, расизм, шовинизм, ксенофобия и антисемитизм, тяжелое  положение европейских рома и  синти (цыган), миграция (особенно в  странах СНГ), роль средств массовой информации в демократическом обществе и проблемы пола.

Человеческое измерение  стало также интегрироваться  в деятельность ОБСЕ на местах, позволяя Организации играть более активную роль в содействии правам человека и основных свобод.

Все эти изменения внесли существенный вклад в укрепление прав и свобод человека в целом  на Европейском континенте. Отдельные  государства-участники также были побуждены перевести свои политические обязательства в правовые нормы  национального законодательства и  совершенствовать правоприменительную  практику в области прав человека.

Вместе с тем, важно  понимать, что ОБСЕ не имеет механизмов рассмотрения индивидуальных жалоб  на нарушения каких-либо прав и основных свобод человека и их защиты международно-правовыми  средствами. Одновременно это не лишает НПО возможностей обращения в  структуры ОБСЕ и привлечение  ее внимания к фактам (ситуациям) нарушения  прав человека в той или иной стране и объединения усилий для обеспечения  прав человека.

2.2 Значимость  выполнения обязательств на национальном  уровне

Выполнение обязательств ОБСЕ происходит на национальном уровне каждой участвующей страны через  их учет при решении внутренних вопросов. Эти обязательства являются своего рода руководством для законодателей  этих стран, предопределяя содержание законов, необходимых для их выполнения. Органы управления страной, национальные трибуналы и административные власти должны принимать во внимание эти  обязательства при использовании  существующих норм, правовых включительно.

В рамках ОБСЕ была создана  все более совершенствующаяся система  надзора за соблюдением обязательств ОБСЕ. Эта система частично функционирует  отлично от процедур, предусмотренных  правовыми документами по правам человека. Осуществление процедур ОБСЕ характеризуется, в частности, большей  гибкостью, которую, однако, не следует  приравнивать к эффективности системы.

Специфический механизм мониторинга  в системе человеческого измерения  ОБСЕ общеизвестен как "механизм человеческого  измерения". Этот механизм состоит  из 2 основных элементов: Венского механизма  и Московского механизма, причем последний отчасти представляет собой дальнейшее развитие первого. Вместе взятые, они составляют стабильную систему надзора за соблюдением  обязательств в сфере человеческого  измерения.

Основа Венского механизма, который состоит из 4 этапов, была заложена в Венском Заключительном Документе 1989 года. Впоследствии он получил  дальнейшее развитие, в особенности  на Конференциях по человеческому измерению  в Копенгагене (1990) и Москве (1991) и  на Последующей Встрече в Хельсинки (1992).

В настоящее время этот механизм состоит из 4 элементов:

• обмен информацией и  письменный ответ на запросы и  на представления, высылаемые членам ОБСЕ другими участниками ОБСЕ по вопросам, связанным с человеческим измерением, в возможно более короткие сроки, но не более 10 дней; обычно такие связи  поддерживаются через дипломатические  каналы;

• проведение двусторонних встреч с другими участниками  организации по их просьбе для  обсуждения проблем человеческого  измерения, включая конкретные ситуации и особые случаи с целью их разрешения; время и место таких встреч должно быть определено как можно  быстрее по обоюдному согласию, как  правило, в течение одной недели после даты получения просьбы; в  ходе двусторонних встреч, страны ОБСЕ должны избегать вопросов и тем, не связанных с предметом обсуждения, если только обе стороны не изъявили на то желания; местом проведения таких  встреч может быть БДИПЧ (Бюро Демократических  Институтов и Прав Человека);

• любая страна-участница  ОБСЕ, которая считает это необходимым, может привлечь внимание других участников по дипломатическим каналам или  через БДИПЧ к тем или иным ситуациям и вопросам человеческого  измерения;

• любая страна-участница  ОБСЕ, которая считает это необходимым, может делиться информацией об обменах  информацией и ответах на свои запросы, информацию и представления  о результатах двусторонних встреч, включая информацию о ситуациях  и конкретных случаях, на встречах ОБСЕ, особенно на Совещаниях Глав, на обзорных конференциях, которые проводятся каждые два года и на исполнительных встречах.

Венский механизм является такой  постоянно действующей системой надзора, которая напоминает процедуру  рассмотрения межгосударственных жалоб; если в страну, в рамках данного  механизма, поступил запрос на информацию от любой из стран ОБСЕ, она обязана  представить ответ на такой запрос; она также обязана удовлетворить  последующую просьбу о двусторонней встрече.

К недостаткам Венского механизма  относится отсутствие санкций в  случае доказательства нарушения обязательств по человеческому измерению и  требование консенсуса при принятии решений ОБСЕ. Исходя из последнего, нельзя предпринимать действия против воли государства, которого такое решение  может касаться. Следовательно, эффективность  Венского механизма во многом зависит  от политического давления.

Существенным недостатком  Венского механизма является недостаток элемента независимости: механизм функционировал лишь на межправительственном уровне. Этот недостаток был "исправлен" на Московской Встрече Совещания  по человеческому измерению (СБСЕ) в 1991 году. На Московской Встрече Венский  механизм был дополнен системой миссий независимых экспертов или докладчиков  в области человеческого измерения  ОБСЕ.

Данная система, которую  часто называют Московским механизмом, очень усложнена. Она включает 5 отдельных  процедур, которые могут использоваться независимо друг от друга для учреждения миссий докладчиков или экспертов. Две из них связаны с Венским  механизмом:

• после первой или второй фазы применения Венского механизма  страна-инициатор может предложить другому государству пригласить миссию экспертов;

• если другое государство  отказывается это сделать, просящая сторона может инициировать отправку миссии экспертов против воли другого  государства, при условии, что такая  инициатива находит поддержку еще 5 государств ОБСЕ. Таким образом, в  рамках Венского механизма была создана  возможность проведения независимой  экспертизы случаев нарушения обязательств человеческого измерения.

Далее, Московский механизм включает 3 другие процедуры, которые  можно использовать для учреждения миссий. Эти процедуры, не связанные  с применением Венского механизма, таковы:

• добровольное приглашение  миссии экспертов страной ОБСЕ;

• решение Совещания Глав об учреждении миссии экспертов или  докладчиков;

• учреждение "чрезвычайной миссии" докладчиков в случаях "особо серьезной опасности", с целью выполнения положений  человеческого измерения. Эти миссии должны состоять из независимых экспертов, выбранных из списка, в котором  находятся до 3 экспертов, назначенных  каждым государством ОБСЕ.

Система миссий экспертов  или докладчиков в сфере человеческого  измерения стала первым отклонением  от, до сего времени, строго межправительственных процедур надзора ОБСЕ. Мандаты таких  миссий могут разниться в соответствии с той процедурой, согласно которой  такие миссии возникли. Вообще можно  отметить, что полномочия миссий экспертов  шире полномочий миссий докладчиков. Полномочия последних в основном сводятся к  сбору фактов и оказанию консультативных  услуг или предложений относительно пути разрешения обсуждаемых вопросов. Миссии экспертов имеют более  широкий мандат, целью которого является облегчение процесса разрешения конкретного  вопроса или проблемы, относящихся  к человеческому измерению ОБСЕ. Для достижения данной цели такие  миссии могут собирать информацию и, насколько это целесообразно, предоставлять  свои офисы и посреднические услуги для поддержания диалога и  сотрудничества между заинтересованными  сторонами. Только Совещание Глав (или  Постоянный Совет) имеет право выносить решения по поводу принятия последующих  мер. В этом случае применим принцип  консенсуса (с единственным, преимущественно  теоретическим, исключением консенсус-минус  один).

Помимо механизма человеческого  измерения, для контроля над соблюдением  требований человеческого измерения  были разработаны и другие процедуры  и средства:

• любой, относящийся к  человеческому измерению, вопрос может  быть поднят на встречах самых разных политических органов ОБСЕ, в особенности  Постоянного Совета, Совещания Глав и Министерских органов, а также  на ежегодных исполнительских встречах ОБСЕ;

• вопросы человеческого  измерения могут решаться апелляцией к общим механизмам ОБСЕ, таким, как  различного рода процедуры мирного  улаживания спорных вопросов (МУСП) или Берлинский чрезвычайный механизм.

Вместе с тем, важно  понимать, что ОБСЕ не имеет механизмов рассмотрения индивидуальных жалоб  на нарушения каких-либо прав и основных свобод человека и их защиты международно-правовыми  средствами. Одновременно это не лишает НПО возможностей обращения в  структуры ОБСЕ и привлечение  ее внимания к фактам (ситуациям) нарушения  прав человека в той или иной стране и объединения усилий для обеспечения  прав человека.

2.3 Процесс  ОБСЕ

С самого момента своего создания ОБСЕ подходила к своей деятельности как к процессу. В Хельсинкском Заключительном акте предусматривается  проведение регулярных последующих  конференций и встреч. Это весьма важно для понимания базы прав человека в ОБСЕ.

Во-первых, это означает, что  существует форум для обсуждения выполнения стандартов, согласованных  на предыдущих встречах. Во-вторых, это  позволило принять целую серию  последовательных документов ОБСЕ, которые  уточняют и развивают обязательства  в области человеческого измерения, принятые в предыдущих документах. В результате этого ОБСЕ создало  весьма гибкий и динамичный процесс  нормотворчества в области прав человека — процесс, который стал постоянным. Одно из нововведений, зафиксированное  в последних документах, это, например, признание торговли людьми гуманитарной проблемой, которая раньше, как правило, рассматривалась в контексте  организованной преступности (Венское  заседание Совета министров 2000 года).