Основы конституционного права в Японии

 Судебная система.

Иерархия судебных органов в Японии имеет четырехзвенную структуру: Верховный суд, восемь высших апелляционных судов, 50 местных судов (в каждой префектуре по одному и четыре местных суда на острове Хоккайдо), 50 семейных судов и около 450 первичных судов (местные и семейные суды имеют одинаковый статус). Создание специальных судов Конституцией запрещено (ст. 76). Правовой основой судоустройства в Японии служат Конституция и Закон о судах 1947 г.

Верховный суд, высшие, местные и первичные суды рассматривают гражданские и уголовные дела, при этом, чем выше исковая сумма, тяжелее преступление, тем на более высоком уровне судебной системы рассматривается дело. Высшим судебным органом является Верховный суд, в состав которого входит главный судья, назначаемый Императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. Назначение судей Верховного суда утверждается всенародным референдумом во время ближайших выборов в Палату представителей; затем такие референдумы повторяются каждые десять лет (ст. 79 Конституции). По достижении 70 лет судья Верховного суда выходит на пенсию. Верховный суд осуществляет свою работу в полном составе (кворум – 9 членов) или в составе отделений (ст. 9 Закона о судах). В состав Верховного суда входят три отделения по пять судей в каждом. Для того чтобы отделение было правомочно принять решение, на его заседании должно присутствовать не менее трех судей. Закон о судах предусматривает, что вопросы, касающиеся рассмотрения законов и подзаконных актов на предмет соответствия Конституции, принятие резолюций по этим вопросам и толкование Конституции должны рассматриваться Верховным судом в полном составе (ст. 10 Закона о судах). Решение по этим вопросам принимается Верховным судом, если за него проголосовало не менее 8 членов суда (на практике это бывает очень редко).

Основной функцией Верховного суда является конституционный контроль, также он выступает судом последней инстанции при рассмотрении любых дел. Он рассматривает во второй инстанции дела о преступлениях против государства, и в третьей – остальные уголовные и гражданские дела. Помимо этого Верховный суд осуществляет полномочия судебного управления. Он обобщает судебную практику, издает обязательные для нижестоящих судов руководящие указания, положения о прокуратуре при Верховном суде, о внутренней дисциплине и управлении судебными органами, устанавливает правила процедуры судопроизводства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах (ст. 77 Конституции). Судьи всех других судов назначаются правительством по списку, представленному Верховным судом. Их назначают сроком на 10 лет, ограничений на повторное назначение не существует. Судьи независимы, они выполняют свои функции, руководствуясь совестью и подчиняясь только Конституции и действующим законам. Судьи могут быть смещены со своей должности только по решению суда импичмента, состоящего из депутатов Палаты представителей и Палаты советников, либо если судебным порядком доказано, что судья морально или физически не в состоянии выполнять свои служебные обязанности. Ведение судебных процессов и оглашение приговоров должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда суд единогласно приходит к выводу, что гласность может нанести ущерб общественному порядку или морали. Однако судебные процессы по политическим обвинениям, оскорблениям по отношению к прессе или по вопросам, связанным с правами человека, должны всегда проводиться публично, как это гарантирует Конституция. В высших судах дела в зависимости от важности рассматриваются коллегией из пяти или трех судей (ст. 18 Закона о судах), в местных судах соответственно трех судей или единолично (ст. 26 Закона о судах). В первичных судах судья рассматривает дела единолично (ст. 35 Закона о судах), юридическое образование для судьи первичного суда не является обязательным. В специальную категорию нижестоящих судов включают семейные суды. Они выполняют две основные функции: разрешение отнесенных к их компетенции гражданско-правовых дел по семейным вопросам, а также ведение дел несовершеннолетних (п. 3 ст. 31 Закона о судах). Для выполнения первой функции при семейных судах существуют примирительные комиссии, в каждую из которых входит судья и представители населения. Вторую функцию выполняют исследователи, в обязанности которых входит изучение личности несовершеннолетнего, окружающей его социальной среды, обстоятельств совершения им преступления или иного антиобщественного деяния.

5. Административно-территориальное деление

Япония является унитарным государством, в то же время в ней получили широкое развитие муниципальные институты. Иерархическая система административно-территориального деления строится на основе двух звеньев. Верхнее звено образуют префектуры (их в Японии 47) четырех категорий: «то» (Токио), «до» (Хоккайдо), «фу» (Осака и Киото) и «кен» (43 остальные префектуры). Правовое положение префектур различных категорий одинаково, а отнесение их к разным категориям является исторической традицией. Низовое звено административно-территориального деления образуют города («си»), поселки («мати») и сельские общины («мура»). Столица страны г. Токио в административном отношении представляет собой 23 специальных района, приравненных к городам.

Наряду с префектурами и муниципалитетами, которые представляют собой обычные органы местного самоуправления, в Японии могут создаваться особые органы местного самоуправления – такие, как особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа, создаваемые специально для решения конкретных задач. Принцип местной автономии заложен в Конституции (гл. 8) и Законе о местной автономии 1947 г. Наряду с этими источниками действуют несколько десятков иных нормативных актов – законов и подзаконных актов. Среди них Закон о местных коммунальных служащих 1950 г., Закон о сельскохозяйственных комитетах 1951 г., ряд законов, определяющих механизм финансирования органов местного самоуправления. Японское правоведение различает принцип местной автономии, автономию местной общины и автономию жителей. Принцип местной автономии означает автономию административно-территориальной единицы от государства. Автономия местной общины связана с внутренней организацией и формами деятельности административно-территориальных единиц и предполагает управление общины самими гражданами, проживающими на ее территории. Автономия жителей определяется процедурой проведения местного референдума, закрепленной в Законе о местном самоуправлении. Это обеспечивает возможность подачи определенной частью населения петиции о принятии, изменении или отмене местных постановлений, о проведении инспекции деятельности местных собраний, отзыве из депутатов, отстранении от должности глав местных органов и иных должностных лиц. Кроме того, Парламент может принять закон, касающийся какой-либо конкретной муниципии, только при согласии на то абсолютно большинства ее жителей (это согласие выявляется также путем местного референдума).

Функции, выполняемые органами местного самоуправления, бывают трех видов:

1) собственно местные  функции;

2) «административные полномочия» (носят местный характер, но имеют  большую долю государственного  участия);

3) функции, делегируемые  центральными ведомствами.

Статья 94 Конституции закрепляет за муниципиями право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять управление в своих границах. Важное значение имеет наделение муниципий (в лице муниципальных собраний) правом принимать обязательные постановления, то есть нормативные акты местного значения. Общий перечень функций содержится в Законе о местном самоуправлении (п. 3 ст. 2). Он содержит 22 направления деятельности, к которым относятся: поддержание общественного порядка на своей территории; обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения; устройство и управление парками, площадями и дорогами; ведение коммунального хозяйства; устройство и управление больницами, школами и др.

Местным законодательным органом в муниципии является муниципальное собрание, возглавляемое председателем. Состав собрания зависит от численности населения: самые крупные префектуральные собрания насчитывают до 120 членов, самые маленькие поселковые и деревенские – около 12. закон о местном самоуправлении предусматривает возможность замены местных собраний в поселках и деревнях общим собранием (сходом) жителей (ст. 91 Закона о местном самоуправлении), но на практике это встречается крайне редко. Местное собрание собирается четыре раза в год на сессии (п. 2 ст. 102 Закона о местном самоуправлении).

Руководство исполнительной властью в муниципии осуществляет ее глава – губернатор в префектурах, мэр в городах и поселках и староста в деревнях (ст. 139 Закона о местном самоуправлении). Глава местной администрации имеет право вносить на рассмотрение местного собрания проекты решений, устанавливать местные налоги, налагать относительное вето на решения собрания (может быть преодолено вторичным решением большинства в 2/3 голосов), досрочно распускать собрание. Последнее, в свою очередь, может отстранить главу администрации от должности большинством 3/4 голосов. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по образованию, труду, делам персонала, общественной безопасности и др. (п. 5 ст. 80 Закона о судах предусматривает 11 постоянных комиссий). На муниципальном уровне гораздо более, чем на общенациональном, развиты институты непосредственной демократии. Так, путем прямых выборов избираются не только депутаты муниципальных собраний, но и губернаторы, мэры и старосты. Муниципальные собрания и главы муниципий избираются жителями, зарегистрированными в определенном районе, сроком на четыре года (ст. 93 Закона о местном самоуправлении). Население может требовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания (эти вопросы решаются комиссией по контролю за выборами абсолютным большинством голосов по требованию не менее 1/3 состава комиссии), принятия собранием того или иного обязательного постановления (не касающегося налогов и финансов, по требованию не менее 1/15 избирателей данного муниципалитета), проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов.

В Японии накоплен опыт решения проблем, требующих совместной деятельности на территориях, выходящих за пределы одной префектуры. Такое взаимодействие стало возможно благодаря формированию «советов связи местных администраций» в соответствии со специальным Законом 1965 г. Такие советы образуются в составе префектур и некоторых городов. С 1969 г. применяется также введенный министерством по делам самоуправления порядок объединения усилий соседних муниципий в решении дел, затрагивающих обслуживание жителей. В этих случаях учреждаются кооперативы или консультативные советы. Сейчас почти 90% первичных органов местного самоуправления Японии участвуют в таком сотрудничестве. Несмотря на развитую систему органов местного самоуправления, в Японии существует жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления. Между центральными и местными властями нередко возникают напряженные отношения, что связано с желанием центра ограничить самостоятельность муниципий. В первую очередь это проявляется в финансовом контроле, поскольку в Японии более 70% налогов идет в государственный бюджет и лишь 30% – в местные. К тому же такие учреждения, как больницы, школы, полиция, контролируются центральными министерствами и управлениями.

С конца 70-х годов в Японии идет обсуждение необходимости административной реформы, в том числе повышения роли регионов. В 80-х годах в ходе местной административной реформы был сокращен перечень работ, выполняемых органами местного самоуправления по поручению правительственных ведомств, упрощены и усовершенствованны структура и аппарат местной администрации. С июля 1992 г. действует система «пилотных органов местного самоуправления», заключающаяся в расширении прав городов с населением более 200 тыс. человек. В июне 1993 г. обе палаты Парламента приняли резолюцию о расширении полномочий местной власти, потребовав от правительства решительных мер, начиная с разработки необходимых законов. В рамках работы над проведением административной реформы Комитет по изучению системы местной власти предложил пятилетнюю схему процесса децентрализации. В начале 1994 г. был создан Комитет продвижения реформы (состоящий из семи членов, назначаемых премьер-министром с согласия Парламента из числа авторитетных лиц), наделенный правом давать рекомендации и инспектировать работы по проведению децентрализации, а в декабре 1994 г. правительство утвердило «основные направления реформы местного самоуправления». В феврале 1995 г. правительство внесло на рассмотрение Парламента Закон о децентрализации и в мае 1995 г. этот Закон был принят. Признавая необходимость расширения прав органов местного самоуправления, Закон содержит расплывчатую трактовку некоторых важных положений. Так, в компетенцию центра входят «дела, относящиеся к существованию государства», и «дела, подлежащие решению в национальном масштабе», а органам местного самоуправления отводится широкая роль в самостоятельном и комплексном осуществлении политики на местах». Согласно Закону, работа по проведению децентрализации должна быть завершена в течение пяти лет в первую очередь путем внесения изменений в существующие законы, касающиеся вопросов местного самоуправления.

Заключение

Глава X Конституции определяет Конституцию как Верховный закон страны, в случае противоречия которому никакой государственный акт не имеет законной силы. Император или Регент, государственные министры, члены Парламента, судьи и все остальные публичные должностные лица обязаны уважать и охранять Конституцию. Заключенные Японией договоры и установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться (ст. 98, 99).

В отличие от первой Конституции и проекта, разработанного японским правительством, Конституция 1946 г. провозгласила принцип народного суверенитета (преамбула и ст. 1). Указанное нововведение проявляется в том, что ст. 1 Конституции провозглашает: "Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть". В специальном обращении к нации Император Хирохито заявил об отказе от концепции божественного происхождения и сверхъестественной основы своей суверенной власти, провозглашенных предыдущей Конституцией.

Парламент характеризуется в Конституции как высший орган государственной власти и единственный законодательный орган государства (ст. 41). Его верхняя палата стала также выборной. Форма правления, сложившаяся на основе Конституции, может быть охарактеризована как парламентарная монархия.

Глава III Конституции 1947 г. "Права и обязанности народа", включающая примерно треть всех ее статей, очень сильно контрастирует с гл. II "Права и обязанности подданных" в Конституции Мэйдзи. Действующая Конституция содержит широкий перечень прав и свобод и их гарантий. Примечательно здесь, как и во многих других конституциях нынешнего века, провозглашение экономических, социальных и культурных прав и свобод. При этом довольно широко используется характерный для англосаксонского права негативный способ конституционного гарантирования прав и свобод.

Вследствие указанных обстоятельств открытыми остаются вопросы о том, как следует толковать установленное в ст. 96 большинство 2/3 членов обеих палат Парламента — от совокупного числа членов обеих палат или от общего числа членов каждой палаты в отдельности, от законного их числа или от числа фактически избранных, каким большинством (2/3 или абсолютным) должна утверждаться поправка на референдуме или новым составом Парламента.

До сих пор Конституция ни разу не была изменена. Можно, однако, на основании текста части второй ст. 96 предположить, что порядок внесения поправок имеется в виду такой же, как в Конституции США: они будут не инкорпорироваться в текст Конституции, а дополнять его.