Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

В Декларации о принципах  международного права, касающихся дружественных  отношений и сотрудничества между  государствами в соответствии с  Уставом ООН (1970 г.), закреплено положение  о том, что при толковании и  применении изложенные в ней принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов (например, права человека и территориальная целостность).

В соответствии со статьей 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Важно подчеркнуть, что  ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь, в которых предусмотрена их ратификация, как единственный способ выражения согласия на обязательность международного договора; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Как отмечалось, ратификация  международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона, который возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами. Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. В своих публикациях автор неоднократно отмечал, что проверка Конституционным Судом конституционности может касаться и международных документов (договоров, соглашений и др.), еще не вступивших в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию  деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь установлено, что Конституционный Суд Республики Беларусь наряду с полномочиями, установленными Кодексом о судоустройстве и статусе судей, по предложению Президента Республики Беларусь излагает позицию о конституционности международных договоров – до подписания Президентом нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров.

В связи с этим допустимо  внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и т.п., тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.

В принципе нельзя исключать  и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения об обязательности международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, то есть здесь можно говорить о “связанности” такого решения Конституционного Суда. Позиция по данной проблеме была изложена автором еще несколько лет назад.

Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому по существу обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.

Еще в начале 1990-х годов  автором подчеркивалась необходимость  утверждения и в законодательстве, и на практике, прежде всего судебной, правила о приоритете норм международного права по отношению к иным актам.¹

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей  административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь вопросов о практике применения судами норм международных договоров. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции Республики Беларусь и международных договоров.

В юридической литературе существуют споры по поводу непосредственного применения норм ратифицированных государством международных договоров, в том числе и многосторонних. В этой связи можно выделить две основные группы международных договоров. Для первой характерно то, что не требуется принятие каких-либо законодательных актов. Для второй обязательно принятие внутригосударственных актов в целях их реализации. Придерживаюсь позиции авторов, которые рассматривают в качестве самоисполняемых те договоры, которые касаются прав и свобод граждан. (Безусловно, в некоторых случаях требуется принятие соответствующих нормативных актов, однако это должно вытекать из самого договора.)

Конституционный Суд  Беларуси в период работы с 1997 по 2008 гг. обычно исходил из того, что нормы таких международных договоров Республики Беларусь должны действовать в стране непосредственно.

Известно, что позиция  некоторых других стран (например, США) иная. Верховный Суд этой страны в свое время установил, что международное  право является частью права страны, которое должно определяться и применяться судами каждый раз, когда связанные с ним вопросы права представлены на его рассмотрение. В этих делах, если нет договора или регулирующего акта исполнительной власти, судебного решения, то можно обращаться к обычаям и обыкновениям цивилизованных стран¹.

Вопрос о прямом действии норм международных договоров не праздный, так как не всегда признается, что даже нормы Конституции имеют  непосредственный характер действия, обладая при этом верховенством  и высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам внутреннего законодательства.

В пользу вывода о том, что нормы международных договоров  порождают права и обязанности  для граждан Беларуси свидетельствуют  закрепленные не только в Конституции (см. статьи 8, 116 и др.), но и в актах текущего законодательства правила об их приоритете при расхождении норм национального законодательства и международных актов.

Возможности Конституционного Суда Республики Беларусь в утверждении  верховенства норм международного права  должны быть использованы более эффективно. В этом убеждает законодательство и опыт других стран. Например, согласно Конституции Германии (статья 100) в случае возникновения сомнения относительно того, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для индивида, суд должен получить решение Федерального конституционного суда. Исходя из положений нашей Конституции, можно было бы через проверку Конституционным Судом актов текущего законодательства на соответствие обязательным для Беларуси международно-правовым документам решать этот вопрос. В целом, по мнению автора, следует шире использовать право Конституционного Суда по превентивному контролю за конституционностью подписанных международных договоров (до их ратификации). При этом не Министерство юстиции, а Конституционный Суд должен давать соответствующее заключение.

Возникает вопрос о том, какая норма должна действовать  в случае расхождения Конституции  и международного договора, в том  числе и международного пакта, которые заключены (вступили в силу) до введения в действие 30 марта 1994 г. Конституции. Ведь в статье 8 Конституции установлен запрет на заключение договоров, противоречащих Конституции, то есть эта норма устремлена в будущее. Что же касается ранее заключенных договоров, то можно учитывать требования статей 137 и 142 Конституции: акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Однако при этом есть нюансы, которые должны учитываться: обычно нельзя ссылаться на неисполнение норм международного права, мотивируя это особенностями национального законодательства.

Предшествующая практика работы Конституционного Суда Республики Беларусь убеждает в его отношении к международным документам как юридически обязательным для нашего государства документам, следование которым позволяет ускорить демократические преобразования.

Конституционный Суд  является тем органом, который опирается  при принятии решений на нормы международных договоров. В большинстве своих решений он использует нормы Всеобщей декларации прав человека, двух важнейших международных пактов — о гражданских и политических правах; об экономических, социальных и культурных правах; многие документы ООН, Международной организации труда.

В принятых в 1997-2008 гг. решениях Конституционного Суда имеется около 100 ссылок на Всеобщую декларацию, вышеназванные международные пакты. Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Конвенцию о правах ребенка, Конвенцию о статусе беженцев, Протокол, касающийся беженцев, Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, Основные принципы, касающиеся роли юристов, принятые восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, утвержденные резолюцией ЭКОСОС, Декларацию о территориальном убежище, Конвенции и Рекомендации МОТ и др.

Международно-правовые документы  выступали в качестве дополнительного  аргумента лишь тогда, когда имелось  неполное их совпадение с конституционным  текстом. Конституционный Суд Республики Беларусь эти нормы и в качестве самостоятельного правового обоснования.

Можно отметить очевидную целесообразность существования в СНГ особых соглашений в области прав и свобод человека, поскольку вместе с европейской  и международной системами защиты прав человека они помогают защищать людей, проживающих на территории бывшего СССР. Конституционный Суд Республики Беларусь неоднократно обращался к анализу этих документов, формируя собственную позицию.

Наряду с этим Конституционный  Суд часто обращается и к европейской  Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности Европейский Суд по правам человека. По сути, она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Решения, которые принимает Европейский Суд, — это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт Европейского Суда является ориентиром и для тех стран, которые не являются членами Совета Европы, но стремятся вступить в него.

Все решения, которые Конституционный  Суд принимал за последние годы, основывались не на политических пристрастиях судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе  создаваемых Европейским Судом, а также на решениях ранее действовавшей Европейской Комиссии по правам человека. Это влияло на позицию Конституционного Суда по многим вопросам, например, на определение объема права граждан на судебную защиту. Так, еще в конце 90-х годов прошлого столетия оно было во многом ограничено, обставлено различного рода препонами. Суды нередко отказывались принимать обращения граждан, если спор был рассмотрен в вышестоящей инстанции. К тому же существовало немало пробелов и в законодательстве. Например, статья 209 Уголовно-процессуального кодекса предусматривала возможность прекращения производства по уголовному делу органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна конституционной норме. Конституционный Суд в ряде своих решений отметил следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может быть ограничено. Гражданин имеет право на судебную защиту и в том случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда человек обратился в вышестоящий орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты.

Конституционный Суд внимательно  изучал подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том  числе и в актах Европейского Суда, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и немыслимые сроки, и только затем дело доходит до приговора и уже осужденные направляются в исправительные учреждения. Конституционный Суд вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей могут также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала Конституционный Суд получил в этом вопросе полную поддержку Прокуратуры Республики Беларусь.