Анализ проблем применения норм главы 28 КРФ об АП

С.М. Штефан обосновывает необходимость проведения в рамках производства по делам об административных правонарушениях административного расследования, но не определяет его субъектов, место в производстве, сроки проведения.

Интересны позиции ученых-административистов, которые выделяют возбуждение дела и административное расследование в качестве самостоятельных стадий производства по делам об административных правонарушениях, однако с диаметрально противоположных позиций. Так, В.А. Лория замечает, что стадия административного расследования имеет место по ряду дел об административных правонарушениях, в частности, при необходимости истребования дополнительных доказательств и сведений для составления протокола после стадии возбуждения дела. С.И. Котюргин, напротив, обосновывал точку зрения о том, что административное расследование предшествует возбуждению дела и заключается в установлении обстоятельств правонарушения, выявлении лица, его совершившего, сборе доказательств.

Приведенные позиции ученых играют весьма существенную роль в осмыслении сущности стадий административного расследования и возбуждения дела. Действительно, с одной стороны, по ряду дел об административных правонарушениях необходимо проведение мероприятий (экспертизы, ревизии, инвентаризации, оценки имущества, направление запросов), которые обычно не выполняются до принятия решения о возбуждении дела. Подобная деятельность, по аналогии с уголовно-процессуальной, требует значительных временных затрат, участия в производстве новых субъектов (экспертов, специалистов), имеет характер расследования и, как правило, осуществляется после возбуждения дела. С другой стороны, решение о возбуждении дела принимается при наличии не только повода, но и оснований, т.е. достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Для их установления также необходимо проведение некоторых мероприятий. Результаты проверочных действий, определяющие наличие либо отсутствие правонарушения, и будут являться основаниями для возбуждения или отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. Вместе с тем эта деятельность не является административным расследованием, а представляет собой начальный этап стадии возбуждения дела - предварительную проверку.

Таким образом, анализ изложенных позиций ученых позволяет рассматривать административное расследование как деятельность по установлению признаков состава правонарушения, сбору доказательств, выяснению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, составлению протокола об административном правонарушении после начальной стадии - возбуждения дела. Схожую точку зрения высказывают и другие ученые.

Исходя из того, что возбуждение дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрим ее основные свойства: цели и задачи, круг субъектов, специфику процессуальной формы, этапы, процессуальные документы, закрепляющие принимаемые решения, и процессуальные сроки.

В ходе стадии возбуждения дела решаются две основные задачи - установление поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и решение вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении. Их выполнение согласуется с общей задачей рассматриваемого производства, закрепленной в ст. 24.1 КРФ об  АП – всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела. От правильной оценки этих обстоятельств зависит обоснованность возбуждения в отношении конкретного лица дела об административном правонарушении, так как с этого момента изменяется его статус, оно приобретает процессуальные права и обязанности.[6, c.76]

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев обоснованно утверждают, что не все, а только одно-два процессуальных действия на стадии производства создают правовые последствия для дальнейшего движения дела. Действительно, в результате проведения проверочной закупки, изъятия предмета правонарушения могут быть выявлены отдельные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в деянии признаков состава правонарушения. Вместе с тем несколько таких мероприятий позволяют установить достаточные данные для возбуждения дела об административном правонарушении. Например, при проведении проверочной закупки пищевых продуктов с внешними признаками фальсификации уполномоченное должностное лицо получает информацию о наличии признака правонарушения - реализации товара, не соответствующего ГОСТу. После объявления закупки при осмотре торговой точки устанавливается, что владелец является индивидуальным предпринимателем и на данную продукцию отсутствуют сопроводительные документы. Все эти обстоятельства, выявленные в процессе осуществления процессуальных, розыскных, организационных и иных мероприятий, в совокупности позволяют принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. о начале в отношении конкретного лица производства по делам об административных правонарушениях.

1.2 Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства по делу, имеющей решающее значение в определении события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, определении подведомственности (подсудности) рассмотрения дела.

Ст. 28.1 КРФ об АП установлен исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, в соответствии с которым производство по делу может быть начато при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, а также материалов, содержащих такие данные, обоснованных сообщений и заявлений физических и юридических лиц, средств массовой информации. По делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию, в п. 3 ч. 1 данной статьи определены специальные субъекты, от которых могут быть приняты имеющие значение для возбуждения дела сообщения.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1.непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2.поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3.сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4.фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки;

5.подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Положения ч. 2 и 3 ст. 28.1 КРФ об АП, напрямую связанные с содержанием ст. 28.3 КРФ об АП, устанавливают, что дело об определенном административном правонарушении, предусмотренном КРФ об АП, могут возбуждать только уполномоченные на это должностные лица. В связи с этим, а также с учетом специфики производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным процессом решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным должностным лицом самостоятельно без согласования с прокурором.[14, c.64]

Так, например, ч.3 ст. 14.13 КРФ об АП предусмотрена административная ответственность за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Пунктом 3 ч. 1 ст. 28.1 КРФ об АП установлено, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.23 КоАП РФ, являются поводы, изложенные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Таким образом, законодатель сузил круг лиц, обладающих правом обратиться с соответствующими сообщениями и заявлениями о правонарушениях, выразившихся в неисполнении арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), по сравнению с поводами, предусмотренным для иных видов административных правонарушений.

В связи этим на практике часто возникает вопрос о возможности лиц, права которых нарушены в результате неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, инициировать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.

Существует два основных способа инициирования заинтересованным лицом процедуры, результатом которой может стать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.

Первый способ связан с получением решения собрания (комитета) кредиторов об обращении в административный орган с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.

Данный способ имеет два существенных недостатка. Во-первых, ч. 1 ст. 14 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закона о банкротстве) предусмотрено, что собрание кредиторов созывается по инициативе: арбитражного управляющего; комитета кредиторов; конкурсных кредиторов и (или) уполномоченных органов, права требования которых составляют не менее чем десять процентов общей суммы требований кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей, включенных в реестр требований кредиторов; одной трети от общего количества конкурсных кредиторов и уполномоченных органов.

Таким образом, конкурсные кредиторы, не обладающие достаточным количеством голосов, а также кредиторы по текущим обязательствам должника, лишены возможности инициировать проведение собрания кредиторов.
В связи с этим возник вопрос: вправе ли кредитор, в том числе кредитор по текущим обязательствам должника, обратиться с жалобой на действия арбитражного управляющего в административный орган для последующего обращения данного органа в арбитражный суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности?
В настоящее время сложившаяся судебная практика позволяет дать на этот вопрос положительный ответ.

Так, по одному из дел в контролирующий орган обратилась администрация городского округа с жалобой на действия арбитражного управляющего. На основании данной жалобы было возбуждено дело об административном правонарушении, в рамках которого контролирующий орган истребовал у арбитражного управляющего сведения, необходимые для разрешения дела. Не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, суд указал, что хотя основанием для проведения проверки послужило обращение администрации, в ходе данной проверки должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, были обнаружены достаточные данные, указывающие на наличии иного события административного правонарушения. Таким образом, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении послужило непосредственное обнаружение факта нарушения последним требований Закона о банкротстве. (Постановление 17-го Арбитражного апелляционного суда от 03.02.2010 № 17АП-13313/2009-АК.)

Аналогичный подход содержится и в иных судебных постановлениях. (Постановление 7-го Арбитражного апелляционного суда от 18.06.2010 № 07АП-4058/10; Постановление 1-го Арбитражного апелляционного суда от 13.05.2010 по делу № А39-6744/2009.)

Ознакомление с судебной практикой может привести к выводу о том, что существует и иной подход к данной проблеме, однако, это только на первый взгляд.

Так, в ряде постановлений суды кассационной и апелляционной инстанций указали, что жалобы гражданина, кредитора, представителя учредителей в административный орган на действия арбитражного управляющего не могут являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в связи с чем, оснований для привлечения конкурсного управляющего к административной ответственности не имелось (Постановление ФАС Поволжского округа от 20.01.2009 по делу № А72-5767/2008; постановление ФАС Уральского округа от 15.12.2009 № Ф09-10213/09-С1; постановления ФАС Уральского округа от 01.12.2009 № Ф09-9059/09-С1, от 03.09.2009 № Ф09-6566/09-С1 от 09.07.2009 № Ф0-4751/09-С1; постановления 13-го Арбитражного апелляционного суда от 03.11.2010 по делу № А56-36446/2010, от 27.09.2010 по делу № А56-31285/2010, от 05.10.2010 по делу № А56-33046/2010, от 01.11.2010 по делу № А56-30229/2010). (это как сноска, необходимо убрать из текста)

Однако, основанием для вывода судов послужило то обстоятельство, что проведенная административным органом проверка была проведена не в рамках процедуры, предусмотренной Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным ее компетенции, утвержденным приказом Минюста России от 25.12.2006 № 380 (далее – Административный регламент), по результатам которой возможно возбуждение дела об административном правонарушении в связи с его непосредственным обнаружением.