Анализ проблем применения норм главы 28 КРФ об АП

Согласно п. 9 Административного регламента Федеральная регистрационная служба (ее территориальные органы) проводит внеплановые проверки субъектов проверок, в том числе в случаях обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) субъектов проверок, связанные с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации.

Таким образом, определяющим фактором в вышеперечисленных делах являлось не невозможность обращения контролирующего органа в арбитражный суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности в связи с обращением кредитора или представителя учредителей должника, а то обстоятельство, что на основании обращений заинтересованных лиц административным органом не была проведена внеплановая проверка, которая признается судами в качестве непосредственного обнаружения административного правонарушения.

Кредиторы также могут инициировать процедуру привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности, обратившись с жалобой на действия управляющего в прокуратуру. Ч. 1 статьи 28.4 КРФ об АП предусмотрено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территорий Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Полномочия прокуроров по вопросам привлечения к административной ответственности регулируются положениями п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 28.4, 28.5 КРФ об АП. Согласно п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Учитывая вышеизложенное, кредиторы, считающие, что их права нарушены неправомерными действиями (бездействием) арбитражного управляющего вправе обратиться с заявлением в прокуратуру как орган, на который возложена функция осуществления контроля за соблюдением и исполнением действующего законодательства, в том числе, законодательства о несостоятельности (банкротстве); органы прокуратуры, в свою очередь, обязаны принять исчерпывающие меры по проверке фактов, изложенных в заявлении, привлечении лиц, допустивших нарушения законодательства, к установленной ответственности.

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от кредиторов должника, собственник имущества должника, в качестве которого, как правило, выступает орган местного самоуправления, обладает правом инициировать возбуждение дела об административном правонарушении.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КРФ об АП поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Право собственника имущества унитарного предприятия обратиться с заявлением о возбуждении дела об административных правонарушения, предусмотренных статьи 14.12 КРФ об АП, также прямо предусмотрено п.3 ч. 1 статьи 28.1 КРФ об АП.

В практике также возник вопрос о праве административного органа провести проверку в отношении арбитражного управляющего, если ранее за тот же период проверка уже проводилась данным органом по заявлению другого лица.

Из системного толкования пп. 2 п. 5, п. 8 - 9 Административного регламента следует, что запрет на проведение повторных проверок распространяется только на плановые проверки. Проверка арбитражных управляющих на предмет наличия в их действиях признаков административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 - 3 ст. 14.13 КРФ об АП, отнесена к внеплановым, в связи с чем, запрет на проведение повторных проверок за тот же проверяемый период по одним и тем же обстоятельствам на нее не распространяется. Таким образом, проведение в отношении арбитражного управляющего проверки за тот же период по жалобе одного лица не является препятствием для проверки его деятельности за тот же период по жалобе другого лица.( Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.12.2008 по делу № А33-3998,08-Ф02-5987/08.)

В связи с обращениями заинтересованных лиц в административные органы и вынесением последними определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении арбитражных управляющих, возник также вопрос о том, вправе ли заинтересованные лица обжаловать данные определения и относятся ли такого рода дела к компетенции арбитражного суда?

Исходя из взаимосвязанного толкования пункта 3 ст. 29, ст. 207 АПК РФ, ч. 3 и 4 ст. 30.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, в том числе связанные с отказом в возбуждении дела об административном правонарушении, подведомственны арбитражному суду.

Как указал ВАС РФ в Постановлении Президиума ВАС РФ от 14.10.2008 № 7152/08 по делу № А72-6079/07-8/229, несмотря на то, что в административный орган с заявлением обратился кредитор по текущим платежам, не являющийся лицом, заявления которого могут быть поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, административный орган провел проверку деятельности конкурсного управляющего, вынес определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направил это определение обществу. Так как, общество считало, что вынесенное административным органом определение нарушает его право на защиту законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, заявленное требование о признании незаконным определения об отказе в возбуждении административного производства подлежало рассмотрению арбитражным судом по существу.

Таким образом, выводы некоторых судов о том, что лица, обратившиеся в контролирующий орган с жалобой на действия арбитражного управляющего с целью привлечения последнего к административной ответственности, лишены права обратиться в арбитражный суд с заявлением об обжаловании отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с отсутствием у них процессуального положения потерпевшего, являются неправомерными.( Постановление 8-го Арбитражного апелляционного суда от 08.10.2009 № 08АП-6413/2009)

В практике также возник вопрос о возможности обжалования в арбитражный суд постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, возбужденном в связи с жалобой кредитора на неправомерные действия арбитражного управляющего в контролирующий орган.

Исходя из взаимосвязанного толкования п. 3 ст. 29, ст. 207 АПК РФ, ч. 3 ст. 30.1 КРФ об АП дела об административных правонарушениях, в том числе связанные с прекращением производства по делу об административном правонарушении, подведомственны арбитражному суду (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2010 по делу № А70-2251/2010).

Таким образом, в целях воздействия на арбитражных управляющих, недобросовестно исполняющих возложенные на них обязанности, кредиторам, в том числе, по текущим платежам, целесообразно использовать и такой способ защиты своих интересов, как обращение в контролирующий орган с целью последующей подачи последним в арбитражный суд заявления о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.

При принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении весьма важна его правильная первоначальная квалификация. Ряд статей КРФ об АП содержат состав административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение указанных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим ст. УК РФ, содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного  ущерба).

При оценке отличий административных правонарушений от дисциплинарных проступков необходимо учитывать положения ст. 2.5. КРФ об АП, согласно которой, военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

Частью 4 ст. 28.1 КРФ об АП определены процессуальные действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся действия, связанные с оформлением указанных в данной ст. КоАП РФ протоколов, определений, постановлений, относящихся к производству по делу об административном правонарушении. Представляется, что данные положения требуют углубленного изучения.

Положения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 5 ст. 28.1 КРФ об АП, напрямую связаны с пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1, относящими поступившие к уполномоченному должностному лицу материалы, сообщения и заявления к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении.

В ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ предусмотрено, что определение об отказе в возбуждении дела обжалуется в соответствии с правилами, установленными в главе 30 КРФ об АП.

Следовательно, ст. 28.1 КРФ об АП раскрывает поводы (источники), из которых полномочные органы или должностные лица получают информацию об административном правонарушении. Весьма важным представляется также законодательная регламентация категорий должностных лиц, уполномоченных применять меры административного производства.

1.3. Протокол об административном правонарушении

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.

В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления нарушения уполномоченное лицо вправе применить соответствующие меры обеспечения производства по делу.

Протокол составляется практически во всех случаях совершения правонарушений. КРФ об АП установлены два исключения из этого общего правила:

Во-первых, дела о некоторых категориях административных правонарушений возбуждаются только прокурором, который выносит соответствующие постановления.

Во-вторых, предусмотрены случаи, когда административное наказание в виде предупреждения или штрафа незначительного размера назначается на месте совершения правонарушения, где и происходит процессуальное оформление соответствующих действий, не требующих составления протокола.

В протоколе об административном правонарушении указываются данные о том, когда, где и кем он составлен. Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении. В случае составления протокола неправомочным лицом он признается ничтожным и должен быть возвращен в орган, где был составлен.

В протокол заносятся сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело. Применительно к физическому лицу помимо его фамилии, имени и отчества необходимо фиксировать дату его рождения, поскольку административная ответственность наступает с 16-летнего возраста, а к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. В протоколе указываются и иные необходимые сведения.

Сведения о личности нарушителя устанавливаются по имеющимся у него документам. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, необходимые сведения могут быть проверены в адресном бюро, а также по месту жительства и работы (учебы) нарушителя с помощью телефонной связи. В целях установления личности нарушителя допускаются доставление и административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства и изъятие вещей и документов.

Аналогичная ситуация характерна и для юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Сведения о наименовании и месте нахождения юридического лица при необходимости дополняются иными сведениями в соответствии со ст. 51-58 ГК РФ. Это вытекает из положений КРФ об АП, определяющих особенности привлечения к административной ответственности юридических лиц. В целях установления данных о нарушителе применяется осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.

В протоколе об административном правонарушении указываются фамилии, имена, отчества, адреса потерпевших и свидетелей в случае, если таковые имеются. Важно обратить внимание на то, что наличие свидетелей не является обязательным условием при составлении протокола, как иногда полагают отдельные лица, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях.

В протоколе об административном правонарушении фиксируются место, время совершения и событие административного правонарушения.

Фиксация места совершения правонарушения необходима, поскольку по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения.

Указание на время совершения правонарушения имеет важное значение в силу того, что постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено не позднее двух месяцев (в отдельных случаях - не позднее одного года) со дня совершения правонарушения.

Подробное описание события совершенного правонарушения необходимо для его правильной квалификации, т.е. определения статьи Особенной части КРФ об АП или статьи закона субъекта РФ, которой предусмотрена административная ответственность за подобные действия (бездействие).