Местная администрация

С совершенствованием административно-территориальной  системы и развитием национальной государственности изменялась и  система местных органов. С образованием нового административно - территориального деления - область (край), округ, район - стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.

Перестройка деятельности советов  началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым  образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членов Советов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярно отчитываться перед избирателями.

26 января 1922 года ВЦИК  утвердил положения о Советах  губернских, уездных и заштатных  городов и поселков городского  типа, об уездных съездах Советов  и их исполнительных комитетах,  о волостных съездах Советов  и волостных исполнительных комитетах  и о сельских Советах[18].

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном  укреплении Советов, расширены права  Советов и их исполкомов по руководству  хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов  Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования  и структура, определены права и  обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию  местных органов власти, сказал, что хотя задача установления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально, но «искреннее, правдивее  и прочнее, чем в каком бы то ни было другом государстве»

После проведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседние губернии, имевшие родственную  экономику и связанные между  собой удобными путями сообщения, что  привело к сокращению числа губернских исполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум  ЦИК СССР постановил образовать  всесоюзное совещание по вопросам  советского строительства. Совещание  разработало инструкции о перевыборах  Советов, положения по улучшению  работы волостных (районных) исполкомов  и сельских Советов, а так  же об укреплении социалистической  законности на местах[11].

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные  нормы избирательного права, увеличить  сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов - до 2-3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни.

В 1925 г. было принято Положение  о городских Советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах - эти документы четко определили компетенцию и финансовые ресурсы  местных Советов в хозяйственной  сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в них могли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным  правом[13].

Завершение районирования  способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в руководстве  хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни.

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов.

К середине 30-х годов классовая  структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность  для развития представительных органов  и внесения изменений в государственный  механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г[12].

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию  власти в стране, в том числе  и на местах. Они установили новые  принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав.

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и  членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим  исполкомам.

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни  общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными  органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов  назначались исполкомами вышестоящих  Советов.

В послевоенные годы мероприятия  по восстановлению и развитию народного  хозяйства и культурной жизни  требовали существенного улучшения  работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего  деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно  было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской  работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно  подробнее определило компетенцию  Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации  деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов  с населением.

На рубеже 60 - 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление  ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов  трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими  решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета.

Учитывая совершенствование  политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском  Союзе развитого социалистического  общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего  народа страны.

Конституции СССР 1977 года и  РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны  и подотчетны Советам народных депутатов.

Согласно статье 145 Конституции  СССР 1977 года «органами государственной  власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие  Советы народных депутатов»[3].

Конституция РСФСР 1978 года в  части 1 статьи 138 предусматривала, что  местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления - местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы  непосредственной демократии, а так  же органы территориального общественного самоуправления населения.

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы  решаются на сессии. Каждый местный  Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат  управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления  Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду  можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский  период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны - органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны - органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом  «перестройки» во второй половине 80-х  годов. В 1986 году возникает вопрос о  необходимости проведения в жизнь  принципа самоуправления народа, что  бы управление все в большей степени  становилось делом самого населения. В результате решения данного  вопроса были предприняты попытки  улучшить организационную структуру  Советов: появились президиумы местных  Советов, председатели Советов, которые  должны были осуществлять некоторые  функции, которые ранее принадлежали исполкомам.

По-прежнему сохранялось  соподчинение нижестоящих и вышестоящих  органов власти и управления. Исполкомы  были непосредственно подчинены  как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Назрела необходимость в  определении основных направлений  развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что  повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства  в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе  местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в  соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и  штаты.

Местное самоуправление в 80 - 90 годы основывалось на советской  представительной системе и фактической  многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

В начале 90-х годов в  России начал устанавливаться новый  общественный и государственный  строй, что предопределило серьезные  изменения в правовой системе  Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих  началах местного самоуправления и  местного хозяйства в СССР» положил  начало новой истории развития органов  местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон  РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного  закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы  местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили  начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических  выборах и в условиях многопартийности[4].

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить  обособление местной власти от государственной  власти, съезд народных депутатов  РСФСР исключил из Конституции РСФСР  положение по которому, Советы в  районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах  являлись местными органами государственной  власти.

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население  осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти - местные  Советы народных депутатов; органы управления - местная администрация, местный  референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные  формы непосредственной демократии, органы территориального общественного  самоуправления населения. Советы и  соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией.

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с  коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.

Органом управления была признана местная администрация, которая  осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью  администрации руководил глава  местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил  единую для всей России модель системы  органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и  глав местных администраций, освободил  местные Советы от исполнения распорядительных функций.