Местное самоуправление и его роль в управлении социальной сферой

Отраслевые органы управления выполняют  разнообразные функции, касающиеся деятельности подведомственной отрасли  и ее организаций:

• разработка основ государственной или региональной социальной политики;
• разработка федеральных или региональных прогнозов, перспективных планов и целевых программ развития, в том числе инвестиционных (во взаимодействии с другими министерствами, ведомствами и территориальными органами управления);
• разработка социальных норм и нормативов, определяющих различные аспекты управления;
• совместное с органами стандартизации различного уровня участие в разработке стандартов деятельности для организаций всех организационно-правовых форм;
• осуществление международного сотрудничества по вопросам, относящимся к компетенции данного отраслевого органа управления;
• реализация кадровой политики, направленной на организацию рабочих мест, обучение и переквалификацию работников;
• методическое обеспечение деятельности организаций отрасли, преимущественно на рекомендательной основе;
• регулирование отношений собственности между подведомственными организациями и федеральными и местными органами власти.

В настоящее время основными субъектами, управляющими социальной сферой, являются территориальные органы управления, чья роль существенно возросла в ходе экономических реформ[27].

Следует отметить, что социальная сфера исторически всегда была объектом более активных управленческих действий со стороны территориальных органов, нежели сфера производственная.

Необходимость дифференцированного  подхода к управлению социальной сферой отдельных территорий, решения  специфических социальных проблем  непосредственно регионами обусловила усиление роли территориального управления, которое было законодательно оформлено. Согласно Конституции РФ 1993 года все 89 субъектов федерации приобрели права и полномочия в реализации собственной социально-экономической политики.

Кроме того, в настоящий период реформирования экономики федеральные органы стремятся переложить ответственность за решение социальных проблем территорий на их органы управления. Действуя в этом направлении федеральные и региональные органы передали в муниципальную собственность подавляющее большинство объектов социальной сферы. Вдобавок, по мере вовлечения в рыночные отношения земельных ресурсов, территориальные органы получили дополнительный рычаг управленческих действий.

Одним из важнейших факторов территориального управления является то, что значительная часть налоговых сборов, которые ранее поступали в союзный бюджет, остается сейчас в распоряжении региональных и местных бюджетов. Период рыночных преобразований характеризуется также массовым переходом в собственность регионов имущества организаций социальной сферы, принадлежащего ранее непрофильным министерствам и ведомствам (ведомственные библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады, санатории-профилактории и т.д.). Таким образом, можно сделать вывод, что на территориальные органы управления возложена вся полнота ответственности за социально-экономическое развитие региона, его социальной сферы, в частности, им переданы основные ресурсы, необходимые для решения данной задачи.

Территориальные органы управления социальной сферой построены также по отраслевому принципу. Поэтому ныне сложившийся принцип управления получил определение территориально-отраслевого.

Характерной особенностью функциональных подразделений территориальных  органов управления является то, что  они иногда создаются не «под отрасль», а «под проблему» (например, комитеты по делам молодежи, по делам ветеранов, по защите материнства и детства и т.п.). Кроме того, имеются территориальные органы управления социальной сферой, которые напрямую подчиняются федеральным структурам (например, территориальные отделения Федеральной миграционной службы, Пенсионного фонда России).

Основными функциями, которые выполняют  территориальные органы управления социальной сферой, являются:

1. разработка долгосрочных и среднесрочных региональных прогнозов развития социальной сферы;
2. разработка концепции региональной социальной политики и целевых программ, направленных на решение наиболее острых социальных проблем;
3. разработка финансовой стратегии развития территории, включающей бюджетную инвестиционную, налоговую политику, направленную на создание благоприятных финансовых условий для хозяйствующих субъектов социальной сферы любых организационно-правовых форм;
4. прямое бюджетное финансирование и административное регулирование деятельности организаций и учреждений социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности;
5. регулирование экономическими и частично административными методами деятельности организаций негосударственных форм собственности;
6. организация международного сотрудничества с целью вовлечения в него организаций различных организационно-правовых форм в рамках прямых межрегиональных контактов;
7. реализация кадровой политики, направленной на создание новых рабочих мест обучения и переквалификации работников в организациях социальной сферы.

 

2 Местное самоуправление и его роль в управлении социальной сферой

2.1 оценка современного состояния управления социальной сферой города федерального значения

Город Москва – наиболее экономически развитый субъект Российской Федерации, на нее приходится 22% суммарного валового регионального продукта всех российских регионов. Благодаря экономическому развитию город Москва имеет высокие душевые доходы населения и самую высокую в Российской Федерации покупательную способность денежных доходов, в шесть раз превышающую прожиточный минимум при среднем соотношении по Российской Федерации 3,3 раза. В городе Москве самый низкий уровень безработицы среди субъектов Российской Федерации и по методологии Международной организации труда (1,1% в четвертом квартале 2010 г. при среднем показателе по Российской Федерации 6,9%), и по зарегистрированной безработице (0,7% в декабре 2010 г.). Спецификой московского рынка труда стала высокая и постоянно растущая доля работающих пенсионеров по сравнению с другими регионами: более  половины москвичей "молодого" пенсионного возраста (55-59 лет для женщин и 60-64 лет для мужчин) продолжают работать. Высокий уровень образования и занятость преимущественно умственным трудом позволяют дольше сохранять работоспособность и отсрочить время выхода на пенсию.

Со времени вступления в силу в 2005 г. Федеральных законов №122-ФЗ от 22.08.2004 г., №199-ФЗ от 29.12.2004 г. и нового Жилищного кодекса основные полномочия в сфере социальной защиты населения  были делегированы органам государственной  власти субъектов РФ. В настоящее время региональный уровень является ключевым при реализации основных социальных программ. Власти регионов имеют законодательно закрепленную возможность самостоятельно определять характер мер социальной поддержки для ряда категорий населения, существенно варьировать регламент и особенно объем предоставления социальной помощи, как адресного, так и категориального характера. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся, обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, граждан пожилого возраста, семей с детьми, малообеспеченных граждан и других социально уязвимых групп населения, а также предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам субсидий по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. [14]

Полномочия по социальной поддержке  граждан были перераспределены таким  образом, что социальные обязательства  субъектов РФ резко расширились  и вынудили их изыскивать дополнительные средства в бюджете.

Москва, наряду с другими регионами  с наибольшей бюджетной обеспеченностью  в РФ, оказалась в наименее уязвимом положении. Душевые доходы московского  бюджета почти двукратно превышают  средние по регионам страны. Столица  также лидирует среди всех субъектов  РФ по уровню финансирования социальных программ: в консолидированном бюджете города душевые расходы по разделу "Социальная политика", составили 9 462 руб., или 163% от среднероссийского значения (с поправкой на коэффициент стоимости жизни в регионах). В Москве реализуется масштабная система социальной поддержки с высокими душевыми расходами на социальную политику. Однако в отсутствие серьезной проблемы бюджетных ограничений, тем не менее, перед региональными властями встает проблема целесообразности расходования средств. Степень эффективности системы социальной защиты граждан, т.е. ее способности предоставлять значимую социальную поддержку наиболее нуждающимся группам населения, оказывается зависимой от выбора приоритетов развития. Основные направления реализации социальной политики в Москве являются предметом дальнейшего рассмотрения.

Весьма информативным источником данных для анализа может служить "Комплексная программа мер  социальной защиты жителей г. Москвы" (далее Программа). В этом документе, ежегодно принимаемом Правительством Москвы на предстоящий год, приводится развернутый план финансирования мер социальной защиты населения, реализуемых Комплексом социальной сферы города. Он включает в себя мероприятия по всем основным направлениям социальной политики: жизнеобеспечение (в том числе соблюдение минимальных социальных гарантий в отношении доходов населения), образование, здравоохранение, сфера культуры и досуга, поддержка безработных, сфера жилищной политики и коммунального обслуживания. [6]

Меры социальной поддержки, предусмотренные в Программе, почти целиком – на 98% – финансируются из городского бюджета, а оставшиеся 2% покрываются средствами государственных внебюджетных фондов и трансфертами из федерального бюджета. В 2011г для реализации всего комплекса мер социальной поддержки жителей г. Москвы было предусмотрено 466 868,6 млн. руб., из которых 457 715,3 млн. руб. должен был профинансировать городской бюджет. Для сравнения: в 2010 г. на реализацию Программы было заложено в 1,5 раза меньше средств – 325 230 млн. руб.

Согласно Программе, приоритетами социального обеспечения Правительство  Москвы считает:

- денежные выплаты и льготы  различным категориям населения,

- поддержку малообеспеченных семей,

- реализацию мер по стимулированию  рождаемости и социальную поддержку семей с детьми,

- дальнейшее развитие сети учреждений  социальной защиты для удовлетворения  потребностей населения в социальных  услугах.

По структуре расходов, заложенных в Комплексной программе, можно  проанализировать, каким группам  населения и в какой форме в Москве оказывается социальная поддержка. Для этого статьи расходов Программы были рассмотрены с точки зрения таких параметров, как:

- возрастная группа получателей;

- форма социальной поддержки;

- принцип предоставления социальной  поддержки (адресный или категориальный).[26]

Социальная поддержка различных  возрастных групп. Исследования социально-демографического профиля бедности в России показывают, что риски и глубина бедности сильно дифференцированы для разных групп домохозяйств. Самому высокому риску бедности (около 80%) подвержены семьи с детьми, тогда как среди семей пенсионеров бедных менее трети и дефицит доходов в этой группе не столь значителен. Самый общий вывод, который напрашивается исходя из этих результатов: меры социальной поддержки для семей с детьми должны быть приоритетной частью в структуре социальных расходов.

Однако в Москве сложилась иная ситуация: в условиях высокой стоимости  жизни (коэффициент стоимости фиксированного набора потребительских товаров  в Москве в 2011 г. был равен 145% от среднероссийского уровня.) и низкой чувствительности к ней уровня пенсионного обеспечения, регулируемого федеральным, а не региональным законодательством, повышенным риском бедности отличаются пенсионеры.

Рассмотрим, каким образом в  системе социальной защиты Москвы распределяются средства на программы, адресованные следующим социально-демографическим (возрастным) группам:

- детям и семьям с детьми;

- молодежи;

- гражданам пожилого возраста.

Важно отметить, что в некоторых  статьях расходов невозможно однозначно определить, какова возрастная структура получателей этих мер социальной поддержки. Самые крупные и социально значимые из них – это "Субсидии на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на пассажирском транспорте" и "Расходы на реализацию мер социальной поддержки граждан по оплате ЖКУ".

Наименьшую социальную поддержку  получает молодежь: расходы на все  формы социальной поддержки этой возрастной группы составляют только 3,6%. При этом около 80% всей суммы составляют расходы на содержание обучающихся в средних специальных учебных заведениях, в том числе выплата стипендий. Также к мерам по поддержке молодежи относятся дотации остронуждающимся студентам, оказание помощи вузам, материальная поддержка безработных выпускников ПТУ и ССУЗов, ищущих работу впервые. Однако средства, направляемые на эти программы, минимальны.[31]

Дифференциация форм социальной поддержки. Система социальной защиты нацелена на поддержание уровня и качества жизни граждан, оказавшихся в ситуации социальных рисков. Социальная поддержка предоставляется населению посредством:

- выплаты пенсий и пособий  страхового и не страхового  характера;

- предоставления не денежных  трансфертов;

- оказания социальных услуг.

Для того чтобы проанализировать, финансирование каких форм социальной поддержки преобладает в Москве, мы разделили все статьи расходов на три группы:

- все денежные выплаты: пособия,  компенсации, стипендии и другие  виды материальной помощи;

- услуги учреждений социальной  сферы и проведение социально значимых мероприятий;

- социальные льготы (частичное  или полное освобождение от  оплаты определенных товаров  и услуг).[29]

Наиболее затратной формой социальной поддержки является оплата стоимости  товаров и услуг, предоставляемых  населению бесплатно или на условиях частичной оплаты.

Москва относится к тем регионам РФ, которые минимизировали замену льгот денежными компенсациями, предложенную в Федеральном законе №122-ФЗ. Более того, в Москве некоторые  натуральные льготы (например, право  на бесплатный проезд в общественном транспорте) были сохранены не только для региональных категорий льготников, но и для всех пенсионеров. Наибольший объем поддержки московские льготники получают при пользовании льготами на проезд и оплату услуг ЖКУ.

Максимальные финансовые ресурсы в Комплексе социальной сферы Москвы потребляют учреждения социальной сферы и проведение социально значимых мероприятий. Расходы на социальные услуги по объему сопоставимы с расходами на предоставление льгот (с учетом жилищных программ), а в структуре затрат составляют более четверти. Однако в городе сложился дефицит социальных услуг для детей (в дошкольных образовательных учреждениях) и пожилых.

Что касается социально-демографического состава получателей натуральных  трансфертов, то его можно оценить только по неполному перечню льгот, т.к. расходы на реализацию крупнейших по стоимости льгот по оплате ЖКУ и проезда в общественном транспорте даны в совокупном виде. Остальными льготами, не учитывая этих, дети и семьи с детьми в Москве пользуются даже более обширно, чем старшее поколение: стоимость льгот для первых в 1,3 раза больше, чем для вторых. Самые масштабные по затратам "детские" льготы касаются предоставления бесплатного питания школьникам и обеспечение их учебниками, а также оздоровительных мероприятий для детей.[33]