Местное самоуправление и его роль в управлении социальной сферой

За последние годы в городе Москве сформировалась система учреждений социального обслуживания, обеспечивающая различные формы социального обслуживания престарелых и инвалидов - это центры социального обслуживания, социальные жилые дома, пансионаты для ветеранов труда, психоневрологические и детские дома-интернаты. В целях дополнительной социальной поддержки одиноких пожилых граждан в системе Департамента с 1994 г. создано и функционирует Государственное унитарное предприятие «Моссоцгарантия», которое на основе договоров пожизненного содержания с иждивением, заключаемых с одинокими граждан в обмен на передачу в собственность города принадлежащего им жилья, выплачивает ежемесячную компенсацию и осуществляет уход за престарелыми. Миграционная привлекательность города Москвы обусловила необходимость принятия экстренных мер по профилактике бродяжничества и попрошайничества в городе. В городе открыты социальные учреждения для бездомных и новые типы учреждений по профилактике безнадзорности несовершеннолетних. Гражданам пожилого возраста и инвалидам услуги предоставляют 123 центра социального обслуживания и 42 стационарных учреждения.

В состав центров социального обслуживания входят:

• 1174 отделений социального и социально-медицинского обслуживания на дому, в которых на обслуживании находятся более 133 тыс. пенсионеров и инвалидов. Необходимую им помощь оказывают более 15 тыс. социальных работников. Средняя нагрузка на одного социального работника 8,8 чел., что существенно превышает среднероссийский уровень (6,5 чел.);
• 169 отделений дневного пребывания, в которых граждане получают необходимые социальные услуги, горячее питание и организованный досуг. Ежегодно услугами таких центров пользуется около 60 тыс. чел.;
• 125 отделений срочного социального обслуживания, которыми ежегодно оказывается адресная социальная помощь 400 тыс. чел.;
• 12 отделений социального патронажа, в которых на постоянном обслуживании находится 181 чел.[3]

По состоянию на 1 января 2011 года на надомном обслуживании в центрах социального обслуживания состояло 136 тысяч граждан пожилого возраста и инвалидов, при этом ежегодно в центры социального обслуживания обращаются около 1 миллиона человек.

В городе Москве функционируют 42 стационарных учреждения (9 пансионатов для ветеранов войны и труда, 18 психоневрологических интернатов, Геронтопсихиатрический центр милосердия, 8 детских домов- интернатов, Реабилитационный центр инвалидов, Пансионат для инвалидов по зрению, пансионат «Никольский парк», Социально-реабилитационный. центр ветеранов войн, 2 социальных жилых дома на 482 квартиры). В подведомственных стационарных учреждениях проживает более 16 тыс. чел.

Для оказания помощи семьям с детьми в городе также создана сеть учреждений социального обслуживания: 12 специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (5 социальных приютов для детей и подростков и 7 социально- реабилитационных центров для несовершеннолетних); в 123 центрах социального обслуживания всех типов функционирует 135 отделений по работе с семьями и с детьми. При Департаменте функционирует «Горячая линия» по приему информации о детях, попавших в трудную жизненную ситуацию. В последнее время одной из востребованных форм социальной реабилитации несовершеннолетних и их семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, является деятельность отделений дневного пребывания социальных приютов и социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, в которых ежегодно проходят реабилитацию около 2 тыс. детей. Учреждения социальной защиты населения обеспечивают постинтернатную адаптацию выпускников детских домов и школ-интернатов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В настоящее время на учете в  специализированных учреждениях для несовершеннолетних состоит 3034 выпускника. В целях обеспечения комплексной социальной поддержки семей с детьми, в системе социальной защиты населения города функционирует сеть отделений по работе с детьми в комплексных центрах социального обслуживания и центрах социального обслуживания (КЦСО и ЦСО). По состоянию на 1 января 2011 года на учете в центрах социального обслуживания состояло около 57 тыс. семей, в которых воспитывалось более 102 тыс. детей.[30]

Развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остается в числе направлений деятельности, определяющих эффективность системы социальной поддержки. Динамика доли детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, учитывается при оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на широкую сеть государственных учреждений, оказывающих услуги по уходу, социальному обслуживанию и организации досуга, не удается удовлетворить спрос в данных услугах в полном объеме, особенно когда речь идет об инновационных услугах в части правовой, финансовой и компьютерной грамотности. Не реализован потенциал оказания платных услуг для средне- и высокообеспеченных слоев населения.

В наименьшей степени удовлетворен спрос на услуги для инвалидов  и семей с детьми, и эта проблема требует расширения спектра новых форм оказания услуг, включая мобильные бригады, предоставляющие услуги инвалидам и другим лицам с ограничениями жизнедеятельности, службы персональных помощников, инновационные формы реабилитации и оздоровления детей и молодых инвалидов, нестационарные формы обслуживания семей с детьми, группы кратковременного пребывания детей дошкольного возраста. Лучшие практики привлечения внебюджетных средств для расширения ресурсной обеспеченности сети учреждений уже сформировались в городе Москве, но не получили должного распространения. Развитие данных направлений должны определить вектор модернизации сектора государственных услуг в системе социальной поддержки населения.

По охвату социальными выплатами  город Москва отличается более высоким уровнем социальной защищенности населения. По оценкам Департамента социальной защиты населения города Москвы, треть жителей получает хотя бы один вид социальных выплат из регионального бюджета, которые формируют 3% доходов населения в целом или 9% доходов семей, получающих данные выплаты. По душевым расходам на социальную политику город Москва является безусловным лидером. Согласно оценкам душевых расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную политику в 2010 году, скорректированных на основе индексов бюджетных расходов1 , в городе Москве они составили 22,5 тыс. рублей, что в 2,75 выше среднероссийского уровня. Таким образом, социально-демографические и экономические особенности жизнедеятельности населения города Москвы и характеристики сложившейся системы социальной поддержки позволяют выделить следующие особенности спроса (со стороны населения) и предложения (со стороны социальной защиты) мер социальной поддержки:

• высокий удельный вес граждан пожилого возраста в общей численности населения и уязвимость неработающих пенсионеров из-за низкого соотношения между средней заработной платой и средней пенсией определяют граждан пожилого возраста и инвалидов как приоритетную группу социальной поддержки. Сложившаяся система мер социальной поддержки компенсирует большинство рисков потери доходов, но сохраняет высокий неудовлетворенный спрос на услуги по уходу, реабилитации и сопровождению. Высокие расходы на доплаты к пенсиям формируют риски для бюджетной устойчивости;
• сложившаяся система семейно-брачных отношений и высокое социально-экономическое неравенство сформировали угрозы для экономической устойчивости семьи, семейного неблагополучия. Миграционные процессы формируют высокий уровень социального сиротства. Семьи с детьми отличаются высокими рисками бедности;
• в сложившихся социально-экономических условиях ограничения в доступе к городской инфраструктуре, образованию и рынку труда у лиц с ограниченными возможностями здоровья воспринимаются как форма крайней социальной исключенности, поэтому адаптация объектов городской инфраструктуры для их нужд должна рассматриваться как важный вектор развития мер социальной поддержки населения; город Москва перестал быть регионом с самым низким уровнем бедности, однако при предоставлении большинства выплат и услуг отсутствуют процедуры контроля доходов получателей, что снижает результативность и эффективность мер социальной поддержки с точки зрения сокращения уровня и глубины бедности.[21]

Потребность в оптимизации расходов бюджета города Москвы на социальную политику и усилении вклада мер социальной поддержки в снижение бедности актуализирует необходимость институциональных преобразований в системе социальной защиты на основе развития и укрепления принципов адресности и стимулирования семей к полной реализации потенциала самообеспечения. При таком подходе меры Индекс бюджетных расходов используется Минфином РФ при расчете трансфертов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. С помощью системы коэффициентов оценивается, насколько больше или меньше бюджетных средств необходимо затратить в данном субъекте РФ по сравнению со средним по стране уровнем для оказания одинакового объема бюджетных услуг. В отличие от показателя, публикуемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченного в области государственного статистического учета, индекс Минфина более адекватно отражает удорожание жизни в районах Крайнего Севера и в горных местностях. социальной поддержки распространяются на большинство бедных при ограниченном доступе небедных, вносят значимый вклад в сокращение бедности при условии полной реализации экономического потенциала семьи.

Целесообразность решения проблем социальной поддержки населения на основе программно-целевого подхода обусловлена, во-первых, масштабностью и высокой социально-экономической значимостью решаемых проблем. Во-вторых, необходимостью модернизационных преобразований с целью повышения эффективности и результативности оказываемых мер социальной поддержки населению и повышения финансовой устойчивости системы, включая оптимизацию численности получателей и объема оказываемой помощи. В-третьих, межведомственным характером решаемых проблем, требующим координации действий органов исполнительной власти города Москвы и развития регламентного информационного обмена.

Действующая система социальной защиты населения, участником которой является практически каждый третий житель мегаполиса, нуждается в дальнейшей модернизации и совершенствовании. Модернизация будет осуществляться поэтапно и за счет: (1) повышения адресности при предоставлении мер социальной поддержки; (2) введения действенного механизма контроля проверки нуждаемости в мерах социальной поддержки для вновь входящих в систему; (3) поэтапной замены неэффективных с точки зрения социальной справедливости обязательств с единовременным введением новых форм помощи и поддержки. Реструктуризация публичных обязательств перед населением должна быть гармонизирована с учетом политической ситуации и не должна провоцировать нарушение социальной стабильности в обществе. В этой связи предлагается выделить два этапа в реализации Государственной программы:

I-ый этап (2012–2013 гг.) – этап оптимизации системы социальных

выплат и подготовки к модернизационным преобразованиям  в системе социальной поддержки в условиях послекризисного развития и создания ресурсной, методологической, нормативно-правовой основы для модернизационных преобразований.

II-ой этап (2014-2016 гг.) – этап модернизационных преобразований.

Данная идеология реализации Государственной  программы находит свое отражение в календаре программных мероприятий и динамике значений целевых индикаторов. Обзор основных проблем и рисков социально-экономического развития и сложившейся системы социальной защиты населения города Москвы позволяет сформулировать следующие направления модернизационного развития:

• оптимизация сети учреждений социального обслуживания;
• внедрение инновационных социальных технологий в сфере социальных услуг;
• развитие принципов адресности при предоставлении социальных
• выплат и услуг;
• содействие формированию рынка социальных услуг;
• повышение эффективности и результативности оказываемых населению мер социальной поддержки;
• содействие активизации собственного ресурсного потенциала семей для преодоления сложных экономических и социальных обстоятельств. Реализация обозначенных направлений развития может быть обеспечена за счет следующих механизмов модернизационных преобразований:

1. Внедрение процедур оценки нуждаемости для получателей денежных выплат. В процедурах, определяющих правила назначения пособий и других денежных выплат, предоставляемых с целью сокращения бедности, не предусмотрен учет всех видов доходов получателей в денежном и натуральном выражении. Не принимается во внимание имущественный статус получателей. Необходимо перейти на процедуры оценки доходов, включающие все денежные и неденежные поступления. Сами процедуры предоставления пособий должны предполагать регулярное (не реже одного раза в год) подтверждение доходного и имущественного статуса. Целесообразно осуществлять поэтапный переход к внедрению процедур нуждаемости и формулировать более жесткие правила оценки нуждаемости для вновь входящих в систему социальной защиты.

2. Переход к преимущественной поддержке семьи (домохозяйства), а не индивида. Необходимо ввести оценку нуждаемости с учетом совокупных доходов семьи. Основные трудности связаны с использованием различных определений «семьи» в разных нормативных правовых актах.Если социальная программа предполагает оценку нуждаемости, то к домохозяйству в данном случае предлагается относить всех кто: (1) зарегистрирован по одному адресу с заявителем или (2) является родителем несовершеннолетнего ребенка.