Местное самоуправление: теория, история, современная практика осуществления

 

- формирование правовой  основы местного самоуправления;

 

- формирование финансово-экономической  основы местного самоуправления;

 

- организационно-методическая  поддержка местного самоуправления  и формирование системы государственного  контроля за деятельностью местного  самоуправления;

 

- информационная поддержка  и информационное обеспечение  деятельности местного самоуправления;

 

- создание системы подготовки  и переподготовки кадров для  органов местного самоуправления [18, с.95].

 

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К этим полномочиям относятся (основные):

 

- принятие и изменение  законов субъектов РФ о местном  самоуправлении, контроль за их  соблюдением;

 

- обеспечение соответствия  законов субъектов РФ о местном  самоуправлении Конституции РФ  и законам РФ;

 

- регулирование порядка  передачи и передача объектов  собственности субъектов РФ в  муниципальную собственность;

 

- регулирование отношений  между бюджетами субъектов РФ  и местными бюджетами;

 

- обеспечение сбалансированности  минимальных местных бюджетов  на основе нормативов минимальной  бюджетной обеспеченности;

 

- наделение органов местного  самоуправления законом отдельными  полномочиями субъектов РФ, передача  материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления  переданных полномочий, контроль  за их реализацией;

 

- принятие региональных  программ развития местного самоуправления;

 

Российское конституционное право, по сравнению с законодательством других государств, предусматривает разделение полномочий органов местного самоуправления на собственные и государственные. К собственным полномочиям относят те, которые признает за местным самоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения. К государственным полномочиям относят те, которые Российская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению [18, с.95].

 

Федеральным законодательством исполнение государственных полномочий в области местного самоуправления закреплено за государственными органами Российской Федерации и субъектов федерации, а также за органами местного самоуправления, которым переданы или делегированы отдельные государственные полномочия.

 

В первом случае на территории муниципального образования создаются государственные структуры, которые будут исполнять государственные полномочия. В качестве аргументов в пользу такого решения выдвигалась необходимость:

 

- создания единой системы  вертикальной исполнительной государственной  власти;

 

- приближения государственной  власти к населению;

 

- более полного и глубокого  информирования органов государственной  власти о социально-экономическом  развитии местных сообществ;

 

- более комплексного анализа  развития территории, состоящей  из нескольких муниципальных  образований.

 

Основными государственными полномочиями в округах стали: социальная поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование земельных отношений и другие полномочия. Указанные полномочия связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, а также включены в список вопросов местного значения, следовательно должны решаться совместно органами государственной власти и органами местного самоуправления.

 

Второй подход связан с делегированием части государственных полномочий органам местного самоуправления.

 

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации принадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местного самоуправления.

 

Делегирование органами государственной власти своих полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе следующих принципов:

 

- законности и целесообразности;

 

- социально-экономической  обоснованности;

 

- реальности и гласности  осуществления делегированных полномочий;

 

- материально-финансовой  обеспеченности делегируемых полномочий;

 

- подконтрольностй осуществления  делегируемых полномочий [18, с.96].

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации и в пределах полномочий, составляющих их предметы ведения или находящихся в границах компетенции органов государственной власти. В законах о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должна быть обоснована целесообразность такого делегирования и его практическая полезность. Делегирование государственных полномочий не может нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, установленные законодательством России.

 

Органы государственной власти для осуществления контроля за делегированными государственными полномочиями вправе:

 

- производить проверки  деятельности органов местного  самоуправления и целевого использования  средств, передаваемых на реализацию  государственных полномочий;

 

- запрашивать и получать  в срок информацию, необходимые  документы от органов и должностных  лиц местного самоуправления  о выполнении переданных полномочий;

 

- назначать уполномоченных  представителей государственной  власти для оперативного контроля  за осуществлением делегированных  полномочий и целевым использованием  выделенных на эти цели ресурсов;

 

- проводить методическую  работу и координацию деятельности  органов местного самоуправления  по вопросам осуществления переданных  государственных полномочий.

 

Практика делегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов Российской Федерации, хотя, на наш взгляд, отчасти противоречит федеральному законодательству.

 

Делегирование государственных полномочий может быть разовым, на определенный срок, или бессрочным. Например, к разовому следует отнести предоставление муниципального жилья военнослужащим, работникам налоговых служб и другим категориям государственных служащих; к срочному - предоставление бесплатного проезда на муниципальном транспорте отдельным категориям граждан, обеспечение выплаты пособий гражданам, имеющим детей; к бессрочному - государственную регистрацию актов гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы, военный учет граждан и др.

 

Государственные полномочия могут делегироваться всем муниципальным образованиям или только отдельным муниципалитетам.

 

Основной формой делегирования государственных полномочий является делегирование по закону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся к исключительной компетенции законодательного и исполнительного органов государственной власти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающих защиту прав и свобод граждан.

 

Государственные полномочия органов власти могут быть делегированы местному самоуправлению по договору, который в обязательном порядке должен отражать:

 

- цели, объем и характер  делегируемых полномочий;

 

- порядок их осуществления  и срок действия договора;

 

- взаимные права и обязанности  по реализации делегированных  полномочий;

 

- объем и порядок материально-финансового  обеспечения делегированных полномочий;

 

- формы и меры ответственности  сторон за нарушение условий  договора;

 

- условия расторжения  договора и возможности возврата  делегированных полномочий [23, с.19].

 

Осуществление делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления строится на соответствии российскому законодательству и законодательству субъектов РФ. Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методов реализации переданных государственных полномочий. Вместе с тем они несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иные обязательства, необходимые для реализации этих полномочий.

 

2. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ  И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Концептуальные основы  местного самоуправления

 

Становление и развитие местного самоуправления в России и в зарубежных странах — предмет специального исследования исторической науки. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государства и права России. Поэтому в настоящей дипломной работе будет дан краткий обзор наиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, зарубежного опыта местного самоуправления и основных этапов развития самоуправления в России.

 

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и, особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

 

В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления [25, с.150].

 

Теория свободной общины - разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Ее главная заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права», исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Основные положения теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

 

Теория общественного самоуправления , пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно - хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

 

Теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была развита в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова, которые исходили из принципа права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.

 

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гейетом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

 

В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.

 

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

 

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

 

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники (В.П. Безобразов и АД. Градовский) исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

 

Теория дуализма местного само управления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.