Местное самоуправление: теория, история, современная практика осуществления

 

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия:

 

- законности;

 

- добровольности;

 

- учета совместных интересов  и взаимной ответственности;

 

- сохранения независимости  муниципальной власти.

 

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.

 

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

 

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления.

 

Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодательного органа государственной власти и представительного органа муниципального образования вступают в силу с момента их подписания должностными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения в представительных органах власти.

 

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия материально-финансовыми ресурсами.

 

При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций. Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

 

В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государственного и муниципального управления в сфере дорожного хозяйства.

 

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают:

 

- расходы в местном  бюджете на дорожное строительство  и содержание муниципальных автомобильных  дорог;

 

- управление муниципальной  собственностью в сфере автомобильных  дорог и дорожной деятельности;

 

- развитие сети улиц, проездов, линий общественного транспорта  и иных дорог местного значения;

 

- организацию дорожного  движения по муниципальным автомобильным  дорогам совместно с соответствующими  органами внутренних дел, обеспечивающими  безопасность дорожного движения.

 

Органы местного самоуправления определяют муниципальные органы управления дорожным хозяйством, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.

 

Муниципальный орган управления дорожным хозяйством – орган местного самоуправления, осуществляющий специальные исполнительные, разрешительные, контрольные и другие функции в сфере дорожного хозяйства муниципального образования в пределах своей компетенции и в соответствии с федеральным и областным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В Удмуртии это ГУ «Управавтодор».

 

МУП «Дорожно-эксплуатационное предприятие» (далее – МУП «ДЭП») является муниципальным предприятием г.Ижевска. Основная деятельность – ремонт и содержание дорог города.

 

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления - важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества: политические, социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих уровней требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности каждой из властных составляющих государственного и муниципального управления.

 

3.2 Актуальные проблемы  формирования местного самоуправления  в Российской Федерации

 

Как известно, все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере самоуправления, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления [36, с.101].

 

Жизнь подтверждает, что многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В литературе обращается внимание на:

 

- отсутствие общепризнанной  теории местного самоуправления. Отсюда - множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному  самоуправлению, что связано с  недостаточным вниманием к этим  проблемам со стороны таких  фундаментальных наук, как теория  государства и права, философия, политология, социология;

 

- непоследовательность и  протеворечивость практики муниципального  строительства — существование  различных моделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без  учета объективно назревших общественных  потребностей и интересов местных  сообществ, в угоду региональным  и местным элитам;

 

- противоречивость и незавершенность  правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих  законов и в то же время  множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность;

 

- существующее ныне реальное  отчуждение народных масс от  публичной власти, отторжение граждан  от участия в управленческих  процессах, проявление общественной  пассивности и политической апатии  масс;

 

- отсутствие на местном  уровне достаточных материально-финансовых  средств, необходимого кадрового  потенциала: слабая учебная подготовка  кадров муниципальной службы  и повышения квалификации должностных  лиц, занимающихся вопросами муниципального  управления; недостаточное проведение  учебы депутатского корпуса;

 

- отсутствие четкого разграничения  предметов ведения и полномочий  местного самоуправления и государственной  власти, что нередко на практике  приводит к их смешению. Так, многие  вопросы местного значения, решаются  также и региональными органами  государственной власти. Нет такого  разграничения и между различными  уровнями местного самоуправления, а также между представительными  и исполнительными органами местного  самоуправления;

 

- неоднозначный подход  к принципу разделения властей, распространение его на организацию  муниципальной власти, что иногда  приводит к конфликтным ситуациям [36, с.102].

 

- нерешенность вопроса  о возможности местного самоуправления  для защиты своих прав использовать  на федеральном уровне институт  конституционного судопроизводства.

 

Выше отмеченное свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление» [15, с.20].

 

В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

 

Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций [15, с.21]. Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

 

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел [38, с.104].

3.3 Некоторые предложения  по совершенствованию местного  самоуправления

 

Процесс развития местного самоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развития российского общества. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны, развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач общества. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

 

Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

 

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране.

 

На наш взгляд в данном контексте роль государства в целом, должна даже, возрасти, и не столько в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а сколько направлении усиления его роли в координации всех процессов, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

 

Это необходимо хотя бы потому, что некоторые важные вопросы без участия государства сегодня не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о более эффективном финансировании местного самоуправления.

 

И здесь наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

 

- установить оптимальную  систему распределения полномочий  по уровням власти и механизмы  ее коррекции и совершенствования  в соответствии с реальными  возможностями конкретных типов  муниципальных образований, создавая  стимулы социально-экономического  развития;

 

- обеспечить развитие  межбюджетных отношений на основе  нормативного определения (в натуральных  показателях) объемов финансирования  государственных (конституционных) социальных  гарантий местного самоуправления;

 

- обеспечить государственный  и муниципальный контроль за  соблюдением законодательства и  создание системы взаимной ответственности  органов местного самоуправления  и государства; усилить роль представительных  органов местного самоуправления, особенно в части контроля  за муниципальными финансами;

 

- провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной  судебной системы).

 

Подробнее остановимся на некоторых деятельности государства по совершенствованию финансирования местного самоуправления.

 

При существующей модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на интересы региона. Работа с таким бюджетом представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетов формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

 

Субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению и другие вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют их осуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации тех полномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всей территории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтому при недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.