Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством

1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством  

1.3 Понятие комплексного  социально-экономического развития  муниципального хозяйства

При определении понятия  муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия, учреждения, деятельность которых прямо  или косвенно направлена на решение  задач, стоящих перед муниципальным  образованием. В этой связи мы должны различать такие понятия, как "развитие муниципального образования" и "развитие муниципального хозяйства". Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного, значения без первого.

Понятие "социально-экономическое  развитие" не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к  каждому муниципальному образованию. Под строгим смыслом слов здесь  понимается то, что экономические  законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и  социальные связи. В этом смысле говорится  о том, что не каждое муниципальное  образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое  развитие.

Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить  самостоятельное развитие своих  территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как "комплексное социально-экономическое развитие" в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).

Ярчайшим примером внеэкономического  и внесоциального развития могут  служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - "наукограды". Вообще в настоящее  время в России очень многие малые  города формировались в связи  со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали  заложниками экономического состояния  соответствующих отраслей промышленности.

Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно  отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных  образований вопрос их самостоятельности  в смысле осуществления собственных  планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, "обречены" на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон  обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.

"Обреченность" обусловлена  уже такими объективными факторами  как: построенные города, заселенные  жителями, у которых сформировались  коллективные интересы и потребности,  в соответствии с которыми  люди хотят жить в этих городах  и жить хорошо.

Закон предоставил населению  право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых  они могут достичь сами.

Понятие "развитие" в  отношении поселения вызывает много  дискуссий, особенно в последнее  время. Дискуссии осложняются еще  и тем, что стороны, обсуждающие  тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений  по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения  к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с  принципиальным отношением к пониманию  этого термина.

Словарь С. И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина "развитие". В первом случае развитие - это процесс доведения "до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства". Во втором случае под термином "развитие" понимается "процесс закономерного  изменения, перехода из одного состояния  в другое, более совершенное; переход  от старого качественного состояния  к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему". И первое, и второе значения определяют некоторый  процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

По этим вопросам, как  практикующие мэры, так и теоретики  высказывают часто ровно противоположные  взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования  вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное  образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное  само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично  для данного города и региона.

Противники такого взгляда  на развитие муниципального образования  утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет "топтание на месте", "залатывание дыр", "тушение  пожаров" и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное  образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов  и экономически обоснованы. Критерием  выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально  возможный социальный эффект, т.е. необходимость  наилучшим образом удовлетворить  социальные потребности населения  города по возможно более высоким  социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем  называть его целевым) аргументируют  это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами  и достичь минимальных затрат при максимальном положительном  эффекте.

Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных "сценариев" развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу  к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных "сценариев", но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

Второй вопрос связан с  пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его  масштаб и направления). Здесь  принципиальные сторонники целевого подхода  к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу  можно свести к трем основным позициям.

Первая позиция заключается  в том, что под комплексным  социально-экономическим развитием  представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого  направления принципиально можно  отнести и тех, кто под комплексным  социально-экономическим развитием  понимает не только развитие городской  инфраструктуры, но и развитие хозяйственной  деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной  собственностью и ведением хозяйственной  деятельности.

Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как  целостного социально-экономического образования представителями этого  направления не рассматривается  как главная задача развития. Как  бы широко ни ставился вопрос о ведении  хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений  жизнедеятельности муниципального образования.

Позиция вторая сводится к  тому, что под комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования  понимается "генеральный план застройки" или "генеральный план капитального строительства".

Понятие "комплексного социально-экономического развития муниципального образования" введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины "генеральные планы застройки", "генеральный план капитального строительства" и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось "комплексное социально-экономическое развитие"

Позиция третья заключается  в том, что муниципальное образование  понимается как целостное социально-экономическое  явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям  поселения) законом предоставлено  право ставить и решать вопросы  развития муниципального образования, то в свою очередь, термин "комплексное  социально-экономическое развитие муниципального образования" должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно  муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных  форм собственности, формирование и  развитие системы подготовки жителей  к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Третий вопрос связан с  определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать  то, что в любом из приведенных  выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным  законом "комплексное социально-экономическое  развитие" отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса  ставит муниципальные образования  в совершенно иные (по сравнению  с недавним прошлым) условия. Муниципальные  образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать  собственные проекты и планы  развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность  за судьбу поселения (муниципального образования).

Итак, комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования  отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения к предметам  ведения муниципальных образований. Однако само понятие "комплексное  социально-экономическое развитие муниципального образования" Федеральным  законом не определено.

По мнению авторского коллектива по руководством А.И.Гаврилова, под  комплексным социально-экономическим  развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений  в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом  для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства  на территории поселения.

Под управлением комплексным  социально-экономическим развитием  муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону.

2. Анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании

2.1 Характеристика  муниципального образования

Павловский Посад - город (с 1844) в Российской Федерации, Московская обл. Расположен на Мещёрской низменности, на реках Ходца, Вохонка и Клязьма  в 68 км к востоку от Москвы (55°45' северной широты, 38° 50' восточной долготы). Железнодорожная  станция на линии Москва - Владимир (горьковское направление). Численность  населения района 106 тысяч человек, в том числе в г. Павловский Посад - 87 тысяч человек. Старинный (с 19 в.) центр текстильной промышленности (главным образом шерстяной). Известен с 1328 как село Павлово или Вохна.

С последней четверти 19 в. известен изготовлением шерстяных  и полушерстяных набивных платков  и шалей (т.н. павловских) с ярким  цветочным орнаментом на чёрном, вишнёвом, кремовом фонах (художники С.В. и  Н.С. Постриговы, З.А. Проханов, Ф.А. Филатов  и др., в 1950-80 е гг. - И.П. Дадонова, К.С. Зиновьева, З.А. Ольшанская, Е.П. Регунова, С.П. Рыжов и др.) на ткацкой и  красильно-набивной платочной фабрике (с 1895) в деревне Городок (ныне часть Павловского Посада) и Павло-Покровской прядильно-ткацкой хлопчато-бумажной фабрике (с 1900).