Муниципальное образование как социально-экономическая система

Этим характеристикам  соответствуют преимущественно  сельские районы. В связи с тем, что сельские поселения относительно невелики, по отдельности они не могут поддерживать многие необходимые  объекты социальной инфраструктуры (больницы, школы и т.п.). В том  случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной необходимой  социальной и производственной инфраструктурой, возникает поселенческий тип  муниципальных образований. Традиционно  подобные муниципальные образования  развирались как многофункциональные, во многом самодостаточные поселения. Однако в ходе индустриализации, как  в нашей стране, так и за рубежом  возникли поселения, созданные не в  процессе естественного развития, а  в результате целенаправленной политики государства либо крупных корпораций -- собственников градообразующих  предприятий. Для таких поселений характерна узкая специализация на каком-то одном виде деятельности, например, научном (наукограды), производственном (при градообразующих предприятиях), добывающем. Возникли также такие специфические поселения, как закрытые административно-территориальные образования, военные и пограничные городки. Хотя с точки зрения глобального повышения эффективности управления существование таких узкоспециализированных поселений оправдано, всегда следует отдавать себе отчет в том, что сами по себе они не жизнеспособны, так как по определению зависимы от тех организаций, которые их создали.

Соответственно органы местного самоуправления и население таких  искусственно созданных образований  в значительной степени лишены возможности  определять направления развития и  могут осуществлять в основном только текущее, функциональное управление. Судьба узкоспециализированных поселений  напрямую зависит от развития градообразующей  организации или предприятия.

2. Муниципальное  образование как социально - экономическая  система

2.1 Аспекты системного  подхода к исследованию муниципальных  образований

Большинство исследований с  позиций системного подходаопределяют  муниципальное образование как  социально-экономическую систему, представляющую собой локальный уровень в  общей типологии социально-экономических  систем, построенной по территориальному признаку. Среди региональных социально-экономических  систем РФ выделяют четыре основные типа: макрорегиональные (охватывают значительные по территории регионы страны - европейская  часть России, азиатская часть  России, российский Север и т.д.); межрегиональные (объединяют несколько  регионов - субъектов РФ, которые наиболее интенсивно взаимодействуют между собой, например, регионы Северо-Запада, Центра, Черноземья, Урала и т.д.); региональные (соответствуют субъектам РФ - республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, городам федерального подчинения); локальные (территориально-административные части субъектов РФ - города, районы, муниципальные образования). Следовательно, исходя из данной классификации муниципальное образование - локальная социально-экономическая система.

Рассмотрим, насколько правомерно рассматривать муниципальные образования  как системы, для этого определимся  с некоторыми системными понятиями. Наиболее удачно, по нашему мнению, понятие  «система» раскрывает Э.Б. Алаев: «Система - сочетание объектов (с их свойствами, отношениями) с упорядоченными взаимными  связями, что придает сочетанию  новые качества: целостность (понимаемая как наличие единой для всего  сочетания цели, функции, каковых  не было у отдельного составляющего  элемента), автономность (понимаемая как  стремление к большей внутренней упорядоченности, восполнение недостающих  элементов и функций), устойчивость (понимаемая как стремление к сохранению или к такому развитию структуры, которое обеспечивает отправление  системой генерализованной функции).

Используя вышеизложенное определение, докажем, что муниципальное образование - система. Во-первых, муниципальное  образование представляет собой  сочетание объектов, так как согласно определению «сочетание - это совокупность географических объектов в каких-либо отношениях и связях друг с другом, не считая отношений чисто топологических, то есть связанных с их взаимным расположением в пространстве. Любое  явление, для определения которого используется родовое слово «сочетание», должно обладать взаимосвязями составляющих его симплексов». В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Все из перечисленных разновидностей муниципальных образований имеют  в своем составе один, несколько  или часть населенного пункта, понимаемый нами как симплекс. Следовательно, нельзя говорить о территориальном  сочетании в отношении муниципальных  образований. Однако на основе рассмотрения компонентной структуры муниципального образования, (хозяйство, население (местное  сообщество, социум), инфраструктура, окружающая среда и т.д.) можно говорить о  наличии в нем «сочетания объектов». Следовательно, компонентное сочетание  есть всегда, а территориальное в  отдельных случаях.

Другими словами, в качестве объектов (элементов) нельзя рассматривать  населенные пункты, из которых состоит  муниципальное образование, а необходимо использовать компонентный анализ. Следовательно, территориальная структура, основанная на системе расселения, в данном случае не является определяющей. Во-вторых, сочетание характеризуется такими качествами как целостность, автономность и устойчивость. Наличие целостности  является очевидным, так как муниципальное  образование независимо от территориальной  и компонентной структуры имеет  единую цель -«...самостоятельное и  под свою ответственность решение  населением... через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с  учетом исторических и иных местных  традиций».

Автономность как качество муниципального образования проявляется  в стремлении решать самостоятельно вопросы местного значения в полном объеме, а также иметь наиболее полную компонентную структуру, которая  позволяет снизить влияние условий, понимаемых нами как внешние воздействия, на функционирование муниципального образования  как системы. Относительно целостности  системы, Э.Б. Алаев отмечает, что  «... появление у системы нового качества, новой функции, органично вытекающей из составляющих её элементов, но не присущих не одному из них, взятому изолированно, - это явление иногда называют генерализацией функций». Устойчивость присуща всем муниципальным образованиям как системам, так как каждая из них стремиться поддерживать отправление своей генерализованной функции.

Рассмотрим точку зрения другого автора И. В. Блауберга, который  в своей монографии «Проблема  целостности и системный подход»  отмечает, что все существующие в  действительности совокупности объектов можно разбить на три больших  класса: неорганизованные совокупности, неорганичные системы, органичные системы. Неорганизованная совокупность лишена каких-либо существенных черт внутренней организации.

Связи между её составляющими  носят внешний, случайный характер. Входя в состав такого объединения  или покидая его, составляющие не претерпевают каких-либо изменений, что  говорит об отсутствии у подобной совокупности целостных, интегративных  свойств. Свойства совокупности в целом  по существу совпадают с суммой свойств  частей, взятых изолированно. Следовательно, такая совокупность лишена системного характера. Два других класса совокупностей - неорганичные и органичные системы - характеризует наличие связи  между элементами и появление  в целостной системе новых  свойств, не присущих элементам в  отдельности. Связь, целостность и  обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой  системы. На основе вышеизложенной классификации  попытаемся определить в ней место  муниципальному образованию.

Муниципальное образование  не является неорганизованной совокупностью, так как ему присущи, согласно вышеприведенному определению, отличительные  признаки системы. Во-первых, наличие  связей в муниципальном образовании  очевидно, например - связи строения, функционирования, развития, управления и т.д. Во-вторых, муниципальному образованию как системе присуща целостность с тех позиций, что «... понятие целостности относится не столько к самой системе, сколько к способу её исследования». Следовательно, муниципальное образование должно иметь единую для всей совокупности цель, функции, каких не было у отдельных составляющих.

2.2 Свойства муниципального  образования как социально-экономической  системы

Многие проблемы управления социально-экономическими процессами, происходящими в муниципальном  образовании, могут и должны решаться с помощью системного подхода, общей  теории систем и системного анализа. Овладение системными знаниями и  их практическое применение в муниципальном  управлении составляет основу научного подхода к принятию решений на муниципальном уровне. Они составляют фундамент современной методологии  изучения и управления сверхсложными  объектами, которыми являются муниципальные  образования.

Результаты анализа функций, выполняемых каждым элементом системы, описанные связи, возникающие в  социально-экономической системе  муниципального образования между  ее отдельными компонентами, и виды данных связей представлены в приложении.

Система (греч. - «составленное  из частей», «соединение», от «соединяю, составляю») - объективное единство закономерно связанных друг с  другом предметов, явлений, а также  знаний о природе и обществе. В  системе действуют другие законы, нежели в окружающей среде, законы, определяющие ее функционирование. Задача заключается в том, чтобы установить совокупность элементов, которые подчиняются  этим законам.

Системный подход - это общенаучная  концепция, реализующая системность  в принципах и методах решения  сложных проблем муниципального управления. Подход к решению проблем муниципального управления - это способ обоснования методологии решения, он является первым шагом к решению существующих проблем. При системном подходе сложная задача не разделяется на части, а напротив, сознательно расширяется и усложняется, пока не будут учтены все существенные взаимосвязи.

Общая теория систем (по Л. фон  Берталанфи) - фундаментальная наука, охватывающая всю совокупность проблем, связанных с исследованием и  конструированием систем. Она формирует  методологические основания как  системного подхода в целом, так  и теоретическую базу системного анализа муниципального образования  и управления.

Системный анализ - это взаимосвязанное  и комплексное рассмотрение всех вопросов, относящихся не только к  организации, функционированию и ликвидации муниципальных образований, но и  к методам руководства всеми  этими этапами с учетом правовых, экономических, природно-географических, политических и других аспектов. Системный  анализ нацелен на решение конкретных задач управления муниципальным  образованием. Идеи и принципы системного подхода к теории муниципального управления находят в системном  анализе свое конкретное, предметное выражение. Применительно к исследованию проблем принятия решений в муниципальном  управлении задачи системного анализа  состоят в разработке методов  содержательного и формального  системного описания объектов управления, выявлении закономерностей их функционирования и развития, построении системной  теории и практических методов управления этими объектами. Это означает, что  системный анализ должен реализовывать  основные функции теории муниципального управления как науки - описательную (что это?), объяснительную (как действует?) и предсказательную (как и куда развивается?).

Социально-экономическая  система (СЭС) - это любое социально-экономическое  образование, в нашем случае муниципальное, обладающее определенной свободой выбора формы деятельности и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели. Социально-экономические системы относятся к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС). муниципальное образование

Муниципальные образования  можно отнести к динамичным системам - они являются постоянно изменяющимися  системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они  являются вероятностными системами - их функционирование может быть предсказано  с определенной степенью вероятности  на основе изучения их прошлого.

Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством  любой системы является ее целостность. Первичность целого - основной постулат теории систем. В целостной системе - муниципальном образовании, отдельные  его части - транспорт, связь, ЖКХ  функционируют совместно, составляя  в совокупности процесс функционирования системы - муниципального образования  как целого. Каждый элемент муниципального образования может рассматриваться  только в его связи с другими  его элементами. Но в свою очередь, функционирование муниципального образования  не может быть сведено к функционированию отдельных его элементов. Совместное функционирование разнородных взаимосвязанных  элементов муниципального образования  порождает новое его функциональное свойство, не имеющее похожего в  свойствах составляющих его элементов. Это означает, что свойство муниципального образования не сводится к сумме  свойств составляющих его элементов  и вывода свойств целостной системы из свойств элементов - неаддитивность. Это имеет принципиальное значение для понимания природы муниципального образования не только как муниципального хозяйства, но и как территориального сообщества и даже - территориальной корпорации. Всем социально - экономическим образованиям свойственна целостность. Местное сообщество и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур и т.п. в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое. В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается (советы муниципалитеты), но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).