Муниципальные финансы и направления их развития в современных условиях

Дальнейшее закрепление и развитие основных положений формирования и исполнения местных бюджетов было осуществлено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации».

Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

К данным ключевым проблемам следует, в частности, отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Однако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы власти. В 1994-2011 гг. общее число муниципальных образований в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.

В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной системы в стране сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти:

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по административно-территориальному принципу;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу;

- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие муниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, которое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в его бюджете в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

1.2. Формирование муниципальных образований

С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в Программе развития бюджетного федерализма в России до 2014 г., было предусмотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъекта РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские администрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.

Данные положения Программы нашли свое отражение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструктивное по существу положение о развитии демократического института местного самоуправления, обеспечении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов местного значения.

Проектом закона установлено обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

При этом для большинства регионов (модель, характеризующаяся одноуровневой структурой государственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформировалась в 48 субъектах Российской Федерации) возникает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муниципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходимость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.

В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, учитывать пешую доступность до центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муниципального образования с позиций экономической целесообразности. Между тем данная проблема откосится к разряду ключевых: размеры муниципального образования во многом определяют политические и экономические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муниципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов местного самоуправления могут соответствовать волеизъявлению граждан, однако, малые размеры муниципального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муниципальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

В мировой практике считается, что управление муниципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономического и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на должном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предприняты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не однозначен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенческой модели организации системы местной власти вызвало появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о создании муниципальных образований на базе районов и городов — одноуровневой формы, на практике доказавшей свои преимущества в данном регионе.

Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным нарушением целостности экономической и социальной инфраструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями местных бюджетов. Между тем известно, что в России процесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Федерации (на стадии их первичного распределения по уровням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2010 г. сократилась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2010 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2010 г., существенно изменили характер взаимоотношений между уровнями бюджетной вертикали. Сформировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2010 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюджетной системы в федеральном бюджете было сконцентрировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных — 42,5%. С учетом вторичного перераспределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5% к 52,5%, в то время как в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено, что налоговые доходы субъектов Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2011 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.

В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению зависимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторону увеличения доли финансовых трансфертов и вытеснения регулирующих налогов.

1.3. Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия взглядов, практически все исследователи связывают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.