Муниципальные финансы и направления их развития в современных условиях

В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование доходов местных бюджетов предполагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам, установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия.

Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установленные нормативы, представляется достаточно конструктивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, разрабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способствовать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формирования доходных источников местного бюджета, является, по нашему мнению, спорным.

Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов местного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая закрепленные и регулирующие источники. В законопроекте не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федеральных налогов и сборов на временной основе».

Классификация доходов на законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной финансовой практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снимает проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

Речь идет о том, что в силу неких правовых коллизий основные федеральные налоги, которые в пределах закрепленных долей отнесены к собственным доходам местных бюджетов (Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»), по отношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы.

Исходя из этих положений, федеральные налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что региональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в соответствии с установленными нормативами лишь на год, а не на более длительный период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для муниципальных образований доли соответствующих федеральных налогов на постоянной основе (для формирования собственных доходов местных бюджетов), а также на долговременной основе (для формирования регулирующих доходов). Ясно, что при таком механизме, исключающем возможность точного прогноза доходов и расходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут ввести сколько-нибудь стабильные значения нормативов отчислений от федеральных налогов для муниципальных образований.

Это во многом объясняет, почему на практике доли отчислений от ряда федеральных и региональных налогов, определяемые муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регулирующие, но и собственные налоговые доходы местных бюджетов, формируемые за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на длительный период, а ежегодно, что противоречило положениям Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Кроме того, практика ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была связана с действиями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов финансирования бюджетов муниципальных образований.

Путаница с определением собственных и регулирующих доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят из такого критерия, как процентное разграничение налога между уровнями бюджетной системы. При этом возможности разночтения, содержащиеся в положениях Бюджетного кодекса, используются представителями разных уровней бюджетной системы в соответствии с направленностью их интересов. Так, некоторые субъекты Федерации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расчете трансфертов в состав собственных доходов включают и отчисления от регулирующих доходов.

В российской экономической литературе даже возник термин «условно собственные доходы», под которыми понимают общую сумму доходов и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе: показатель местных налогов помимо исключительно местных налогов включает и доходы, поступающие в виде отчислений от долевых налогов, обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их территории налоговых средств.

Очевидно, требуется уточнение содержания собственных и регулирующих доходов, позволяющее обеспечить сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы. Собственные доходы бюджетов предлагается рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за определенным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к собственным налоговым доходам муниципальных бюджетов следует отнести местные налоги и закрепленные законодательно на постоянной основе за местными бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные доли или разделенные налоговые ставки.

Регулирующие налоги (применительно к местным бюджетам) — это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей налогов (федеральных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными образованиями.

При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов и сборов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Это значит, что необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому закрепление за местными бюджетами налоговых источников целесообразно в том случае, если данные источники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.

В наилучшей степени это достигается, на наш взгляд, при применении местных налогов, зачисляемых в местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении состава местных налогов следует в большей степени ориентироваться на имущественные налоги, являющиеся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении определенной доли совместного налога, и позволяет избежать перекосов в бюджетной обеспеченности территорий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких неравнозначных налогов, как например, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.

Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муниципальных образований величины налоговых поступлений по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Межмуниципальные различия налоговых поступлений обусловлены такими факторами, как: особенности налогового законодательства в области установления местных налогов и сборов, диспропорции в экономическом развитии муниципальных образований, неоднородность налоговой базы, различия в налоговых усилиях властей и др.

В данных условиях закрепление собственных налоговых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований с высокой и низкой налоговой базой. Это определяет необходимость проведения детального анализа, направленного на выявление сравнительной целесообразности использования единых и дифференцированных нормативов отчислений и налоговых ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляемым в местный бюджет на постоянной основе.

Кроме того, это означает, что на современном этапе (при приоритетном значении метода налогового распределения доходов на основе закрепления налогов и разделения налоговых ставок) сохраняется необходимость использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и финансовая помощь.

В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основной формы выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений предусматривается предоставление дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки поселений. При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов. Предлагается также законодательно установить постепенное снижение финансирования городских и сельских поселений из районного фонда финансовой поддержке с 50% в 2014г. до 20% в 2008г., что, по-видимому, направлено на постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими налоговыми источниками.

Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное сокращение фонда финансовой поддержки на районном уровне при сохранении роли аналогичного фонда на региональном уровне: удастся ли осуществить отлаженное взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не совсем логичным с позиций декларируемой в законопроекте ориентации на четкое разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных образований представляется положение о введении субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на межмуниципальные нужды.

Улучшение самообеспеченности территорий и одновременно реализация стимулирующей функции межбюджетных отношений, на наш взгляд, предполагает:

- закрепление за местными бюджетами определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки,

- в случае их недостаточности для покрытия минимально необходимых расходов использование межбюджетного регулирования — сначала путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов на ряд лет, и лишь затем — посредством безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов.

ГЛАВА 2. ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Доходы местных бюджетов

Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:

- собственных доходов;

- поступлений от регулируемых  доходов.

Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов:

1. Местные налоги и  сборы установлены ст. 15 Налогового  кодекса Российской Федерации. К  ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

2. К другим собственным  доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации  и реализации муниципального  имущества;

2) не менее 10% доходов от  приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в  аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;