Муниципальные финансы и направления их развития в современных условиях

4. Помимо этого, 8 муниципальным  образованиям было выделено еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем самым завершился процесс построения непосредственных межбюджетных взаимоотношений в Липецкой области.

5. Кроме того, в 2011 г. из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований переданы два вида государственных полномочий:

«Об органах записи актов гражданского состояния Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по их образованию и деятельности»;

«О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Липецкой области в сфере архивного дела».

На это дополнительно в бюджеты районов и городов Липецкой области направлено 13,5 млн. руб.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2012 г. на примере Рязанской области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации. Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе как отдельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений. При формировании расходов учитывались предстоящая индексация заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2012 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение размера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшествующего 2011 года.

Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Липецкой области. Проектируемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяем в соответствии с проектом бюджета области между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не только Дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов).

Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям (в Рязанской области составляет 1,23 млрд. руб.) зависит от поступления финансовой помощи из федерального бюджета, примерно равной сумме помощи области муниципальным образованиям. Однако слово «помощь», возможно, здесь не совсем уместно. Дело в том, что если из Липецкой области в 2011 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сборов, то из Рязанской - около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, Они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоящими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и получится.

Следует отметить, что это является следствием различий в структуре производительных сил, расположенных на той или иной территории. В результате, если в целом по России в 2010 г. 50% налогов, собираемых в регионах, поступило в федеральный бюджет, то по области Центрального федерального округа - 55,8%, в Белгородской области - 42, в Тверской - 53,2, в Орловской - 55, в Ярославской - 60,5%.

Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее, и здесь стараются максимально оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных бюджетов.

Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2012 г. в областном бюджете Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.

В 2011 г. была продолжена работа по обеспечению расходных полномочий, связанных с реализацией Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», с учетом фактической численности получателей льгот в каждом муниципальном образовании и суммы расходов исходя из федеральных стандартов на одного получателя средств. В соответствии с принципами, Установленными при создании федерального Фонда компенсаций, в бюджеты муниципальных образований переданы средства в виде Целевой финансовой помощи (субсидии) в сумме 65,7 млн. руб. в расчете на 2012 г. независимо от их бюджетной обеспеченности для Финансирования социальных обязательств, возложенных на муниципальные бюджеты в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При установлении межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, в том числе при расчете сумм финансовой помощи муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и норматива отчислений от регулирующих налоги определены расходы на реализацию положений Федерального закона «О ветеранах» в размерах, предусмотренных в местных бюджетах.

В ходе исследования первоначально 87,3% доходов концентрируется в областном бюджете и лишь 12,7% - в 29 местных, но после проведения межбюджетного регулирования картина принципиально меняется. В областном бюджете сумма поступлений уменьшается до 31,7%, а в местных бюджетах - увеличивается до 58,3%. Из 29 муниципальных образований Рязанской области 27 - дотационные и лишь два - самодостаточны.

Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для определения расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах учтены- социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.

Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика региональной финансовой политики показывает невозможность эффективно управлять финансами региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и использования. Основная задача в области стабилизации региональных Финансов - постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения производителей и растущую наполняемость бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.

Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на уровне регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления тенденций депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности самодостаточности - как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах.

3.2. Финансовые проблемы местного самоуправления

Заботы и долги. В отличие от других стран, в которых развито местное самоуправление, в России большая доля расходов местных (городских, районных, поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех трат), и содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) – 55-60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплаты и 20-30% - на финансирование муниципального хозяйства.

Все эти расходы непосильным грузом ложатся на местные власти. Главы городов и поселков мечутся между чиновниками краевых и областных администраций, выпрашивая у них деньги на покрытие громадных дефицитов местных бюджетов; ведут переговоры с директорами региональных подразделений РАО ЕЭС России и поставщиками угля и мазута, упрашивая первых не отключать от тепла и света жилые кварталы, а вторых – поставить необходимое для обогрева и освещения населенных пунктов топливо в долг (так как денег нет, а людей нельзя оставлять без тепла и свет); объясняются с разгневанными водителями муниципальных автобусов, которые не получаются зарплату и не имеют денег на покупку бензина, и слесарями – сантехниками и ЖЭКов, коим бюджет платит гроши (к тому же нерегулярно и в последнюю очередь); пытаются найти компромисс между главврачами муниципальных больниц, у которых нет средств даже на бинты и шприцы, и директорами школ, у которых нет средств даже на покупку мела и зарплату уборщицам.

Груз разнообразных и насущных расходов, лежащий на российских муниципалитетах, и хронический дефицит их бюджетов привели в 90-е годы к колоссальному росту кредиторской задолженности органов местного самоуправления. В России есть города, счет долгов которых идет на миллиарды рублей и сопоставим с их годовыми бюджетами. При этом в отличие от России, имеющей долги прежде всего перед иностранными государствами и частными банками (так называемыми Парижским и Лондонским клубами), и субъектов Федерации, набравших кредиты у российских коммерческих банков, муниципалитеты большую долю своих долгов имеют перед энергетиками, угольщиками, газовиками, связистами, водоканалами, то есть перед теми, у кого они последние годы правдами и неправдами получали ресурсы и услуги без полной оплаты, с кем проводили умопомрачительные и разорительные взаимозачеты, с кем занимались причудливым бартером (типа «долги за земельные участки»).

Общая сумма задолженности органов местного самоуправления неизвестна (что само по себе говорит о недопонимании обществом и государством остроты и существа проблемы). Ясно только, что она колоссальна. Курс государства и естественных монополистов на ужесточение платежной дисциплины и взыскание старых долгов, отчетливо проявившийся в 2009 году, резко усугубил положение муниципалитетов. Доля средств, идущих на дотации коммунальному хозяйству, резко возросла (свою роль сыграл, конечно, и резкий рост цен на энергоносители). Там, где возврата долгов требовали особенно жестко, а денег оказалось особенно мало, подготовиться к зиме не удалось, а дома часами и сутками стоят без тепла и света. Например, в Приморье или на Камчатке.

Другие «расходные полномочия». «Естественные» расходы городов, районов и поселков обширны и обременительны. Местные власти не в состоянии сами справиться с их тяжестью. Однако есть ещё нечто, не имеющее отношения к природе местного самоуправления, но, тем не менее, вмененное ему для неукоснительного исполнения.

Поясню, что имеется в виду. Если ваш сосед, живущий за стенкой, работает в милиции (прокуратуре, суде, налоговой полиции, ФСБ и тому подобное – всё равно), то за квартиру, свет, тепло, телефон и другие коммунальные услуги он платит только 50%. В метро, автобусе, троллейбусе и трамвае он едет по удостоверению – бесплатно. Вполне вероятно, что он имеет также право на внеочередное получение муниципального жилья.

В крупных и даже средних городах России счет федеральных чиновников и служащих, имеющих подобные права и льготы, идет на десятки и сотни тысяч. Впрочем, они есть практически в каждом населенном пункте России.

Кроме того, среди нас немало инвалидов, ветеранов, чернобыльцев, афганцев, вынужденных переселенцев и беженцев, переселенцев с Крайнего Севера. Все они также имеют различные права и льготы, которые обязаны обеспечить органы местного самоуправления.

Федеральные законы, на основании которых предоставляются все перечисленные права и льготы, появились на свет главным образом в 1993-95 годах. В этот период законодатель думал только о содержании льгот в их объеме. И писал просто и бесхитростно: «квартплата - 50%, плата за телефон - 50%, проезд в общественном транспорте - бесплатно, в течении трех месяцев по месту жительства местные органы власти обязаны предоставить жильё» и так далее. Меньше всего тогда думали о том, кто за все это будет платить. Вот и возникла масса вопросов. Кто будет возмещать энергетикам недостающие 50% оплаты за свет? Или коммунальщикам за содержание и покупку труб и вентилей? Или теплосетям за тепло и горячую воду? Или городскому транспорту за бесплатную перевозку многих тысяч пассажиров в течение многих лет? А ветерану причины неисполнения федерального закона «О ветеранах»?

Жизнь и закон распорядились так, что за все это отвечают органы местного самоуправления. Иначе это называется «передачей с федерального и субфедерального уровней государственной власти расходных полномочий на уровень органов местного самоуправления». По жизни же получается большая несправедливость и неразбериха, так как полномочия верху вниз передаются, а деньги - нет. Граждане требуют (совершенно законно и справедливо) реализации своих прав, в том числе в судах. Граждане выигрывают дела, а платят за все опять же органы местного самоуправления. Чиновники, получающие зарплату из федерального бюджета, пользуются всеми услугами городских служб на льготных условиях, но вплоть до начала 2010 года никто и никогда не возмещал муниципалитетам эти расходы.

Бюджетная система в России чрезвычайно запутана. И если между Москвой и регионами противоречия худо-бедно удалось урегулировать с помощью Бюджетного кодекса и ежегодных законов о национальном бюджете, то внутри субъектов Федерации царит хаос. Каждый регион выстраивает систему отношений с местными бюджетами по-своему, часто исходя из политических соображений. Так что «расходные полномочия», вменяемые местному самоуправлению, формируются своим чередом, а доходы местных бюджетов - своим. И связи между двумя этими процессами нет никакой.

На этом примере можно видеть слабость и общую фантастичность современного российского законодательства. Ведь в соответствии с основополагающим федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления» (вступившим в силу 28 августа 1995 года) ситуация, при которой на места передаются обязательства государства перед гражданами, и при этом никто не заботится о передаче соответствующих ресурсов, принципиально исключается.

В статье 6, п.4 названного закона читаем: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов». В статье 36, п.3 того же закона имеется следующее обязательное требование к структуре местных бюджетов: «…в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации».