Организация территориального общественного самоуправления в малых сообществах

Территориальное общественное самоуправление в малых сообществах жителей является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории³⁷. Территориальное общественное самоуправление в малых сообществах – это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан.

Развитая  система территориального общественного  самоуправления, в первую очередь в малых сообществах, свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы³⁸. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.

В целом, становление институтов гражданского общества, в том числе и территориального общественного самоуправления, в России происходит медленно.

Можно выделить следующие причины такой ситуации:

1. несовершенство законодательной базы территориального общественного самоуправления;
2. недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути территориального общественного самоуправления;
3. отсутствие у населения опыта сознательного участия в общественной жизни;
4. отсутствие реальной заинтересованности государственных и муниципальных органов власти в создании территориального общественного самоуправления;
5. недостаточное использование зарубежного опыта в формировании и функционировании институтов гражданского общества;
6. проблемы с финансовой основой территориального общественного самоуправления, в особенности в дотационных регионах.

В западных странах демократические структуры  гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с  властью, причём не только с административной, но и с властью политической.

Современное гражданское общество в США представляет собой все охватывающую сеть различных  добровольных ассоциаций граждан, лоббистских  групп, муниципальных коммун, благотворительных  фондов, клубов по интересам, творческих и кооперативных объединений, потребительских, спортивных и других обществ, религиозных, общественно-политических и иных организаций  и союзов, отражающих самые разнообразные  социальные интересы в производственной, духовной сферах, в личной и семейной жизни³⁹. Наличие разветвлённой системы институтов гражданского общества считается гарантом стабильности американской демократии.

На территориальное  общественное самоуправление в нашей  стране возлагаются большие надежды, поскольку именно эта форма участия  населения в решении вопросов местного значения в состоянии охватить весь объём проблем, возникающих в муниципальных образованиях⁴⁰.

Актуальной  в этой связи является возможность  передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления  части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части  муниципального образования, конечно, без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут  быть публично-правовые договоры между  органами местного самоуправления и  органами территориального общественного  самоуправления.

Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан  для решения общегосударственных  задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы  территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых  направлений совершенствования  государственного управления⁴¹.

Первое - это обеспечение связи местного населения и органов государственной  и муниципальной власти. В Концепции  административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах предусмотрено  специальное направление "Повышение  эффективности взаимодействия органов  исполнительной власти и общества" и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в  Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи  с гражданами и организациями.

Данная  проблема может быть решена, в том  числе через деятельность территориального общественного самоуправления, прежде всего, для развития механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. В настоящее время консультации с представителями гражданского общества до принятия решений органами государственной и местной власти носят фрагментарный характер и полностью зависят от их усмотрения.

Правительство Российской Федерации считает необходимым  разработать нормативно-правовую и  методическую базу и внедрить механизмы  повышения открытости государственных  и муниципальных органов, а также  обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и  общества. В частности, создать действенные  каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих  их права и законные интересы решений  органов исполнительной власти⁴².

Все эти  задачи могут быть успешно решены, в том числе с помощью развития системы территориального общественного  самоуправления, что обеспечит не только взаимодействие органов государственной  власти и местного самоуправления с  населением соответствующей территории, но и принятие именно тех решений, которые действительно учитывают  интересы местного сообщества и объективно необходимы в конкретных условиях.

Второе  направление административной реформы, в реализации которого так же может  быть использован потенциал территориального общественного самоуправления, - это  развитие системы аутсорсинга⁴³.

Оптимизация системы органов исполнительной власти состоит не только в децентрализации  и деконцентрации государственных  функций, но и в разработке и обеспечении  широкого применения аутсорсинга - механизма  выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы территориального общественного самоуправления вполне могли бы принять на себя выполнение подобных функций в рамках конкретной территории, если территориальное общественное самоуправление является юридическим лицом и прошло государственную регистрацию, и оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения в границах территории территориального общественного самоуправления⁴⁴.

Таким образом, перед законодателем Российской Федерации и ее субъектов в  настоящее время стоит задача создания прочной правовой основы для формирования и деятельности территориального общественного самоуправления. В настоящее время территориальное общественное самоуправление регулируется целым комплексом нормативных правовых актов, что не является удобным для организаторов территориального общественного самоуправления. Необходимо принять специальный федеральный закон о территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации, в котором содержалось бы более четкое определение территориального общественного самоуправления, его характерные признаки, позволяющие отличить формы территориального общественного самоуправления от других форм объединения граждан⁴⁵. Закон также должен содержать нормы о гарантиях государственной защиты прав участников территориального общественного самоуправления и защиты территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации. Данный закон может определять порядок организации территориального общественного самоуправления в общих чертах, оставляя право субъектам Федерации дополнять порядок организации территориального общественного самоуправления с учётом местных условий и традиций. Кроме того, федеральным законом должны быть определены основные принципы осуществления территориального общественного самоуправления: самостоятельности, ответственности, законности, гарантии прав, свободного волеизъявления жителей, выборности органов территориального общественного самоуправления, многообразие форм территориального общественного самоуправления, взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления.

Заключение

Территориальное   общественное   самоуправление  – одна из важнейших  составляющих местного самоуправления, призванная содействовать реализации прав и свобод жителей, обеспечивать выполнение ими своих гражданских обязанностей. Это особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решения вопросов местного характера отличает территориальное общественное самоуправление от других форм общественных объединений.

Территориальное общественное самоуправление в малых сообществах, в частности объединение жителей многоквартирного дома на основе кондоминиума, является наиболее приближенным к населению звеном, способным связать органы местного самоуправления с реальными заботами граждан, проживающих на определенной территории, а также обеспечить защиту их совместных интересов. Оно обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством, действует "снизу вверх", является проводником народной инициативы, является фундаментом, первичным образованием местного самоуправления. Именно с этого уровня власти населения может действенно развиваться система местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах  организации  местного  самоуправления  в Российской Федерации” определяет правовые условия и потенциальную  эффективность  территориальных  институтов самоорганизации граждан  и определяет место  территориального   общественного   самоуправления  в системе местного самоуправления. Однако определение роли территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления данным законом ограничивается лишь тем, что он включает территориальное общественное самоуправление в систему существующих форм осуществления местного самоуправления. Порядок же организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления отнесен федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В свою очередь, далеко не во всех субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы, а многие муниципальные правовые акты лишь повторяют положения Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В итоге, отсутствие специального «рамочного» федерального закона, определяющего основные принципы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления привело к неоднозначному пониманию природы данного правового института и его правовой значимости.

Также в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Например, органы местного самоуправления могут передавать отдельные полномочия органам территориального общественного самоуправления, могут принимать решения по согласованию с органами территориального общественного самоуправления и т.д. Так, на уровне муниципального образования не всегда правильно определены формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления. Так, иногда в уставах муниципальных образований. Можно встретить норму, согласно которой органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления определяют сферу совместной компетенции. Но никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера. Если органы местного самоуправления обладают властными полномочиями, то такими полномочиями не обладают органы территориального общественного самоуправления. Последние формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер. В силу этого органы территориального общественного самоуправления не могут так же, как органы местного самоуправления, принимать властные решения. Отсюда не может быть у этих органов совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта⁴⁶.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой социальную практику самостоятельного и ответственного осуществления населением собственных инициатив по вопросам местного значения. В ее основе лежат процессы самоорганизации граждан по месту жительства.

Территориальное общественное самоуправление предполагает самостоятельное и ответственное осуществление населением собственных инициатив, когда территориальные сообщества не находятся в иерархических связях с какими-либо структурами, обеспечивают соответствие своей деятельности только нормам права и должны быть гарантированы от вмешательства извне. На практике эта характеристика часто искажается, — когда органы территориального общественного самоуправления ставятся в иерархическую зависимость от органов местного самоуправления. Еще более распространенным случаем является использование финансовых инструментов влияния на территориальное общественное самоуправление.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление имеет оформление на институциональном  уровне, однако социальная практика общественной активности по месту жительства — проведение субботников, собраний по месту жительства, участие населения в благоустройстве, организации досуга по месту жительства — остается на достаточно низком уровне в подавляющем большинстве российских муниципальных образований⁴⁷.