Особенности формирования и управления муниципальной собственностью

Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

В период написания данной работы, переходный период реформы местного самоуправления завершен. По мнению авторов муниципальной реформы, муниципальная собственность к этому периоду должна быть окончательно сформирована, и новый этап предполагает эффективное управление на основе сформированной экономической базы в виде муниципального имущества. Но первые выводы можно будет сделать только по итогам первого квартала 2009г, какими они будут с учетом экономического кризиса, в данный момент представить затруднительно.

Глава 2. Организация управления муниципальной собственностью

2.1 Объекты и методы  управления муниципальным имуществом

2.1.1 Классификация  объектов муниципальной собственности

Муниципальная экономика в последние годы стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из основных объектов расходования средств местных бюджетов. Но эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.

Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы) в настоящее время являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими не менее 70% рынка.

Причиной сохранения монополии является неупорядоченность и сложность процедуры оформления прав на застройку земельных участков. Необходимо еще до начала строительства получить многочисленные согласования с различными подразделениями администрации и муниципальными предприятиями. Добавим к этому требование предварительной оплаты многочисленных сборов и услуг, уровень которых заранее неизвестен, устанавливается “по ходу” оформления сделки и зачастую носит характер натурального оброка (за свой счет построить что-то или проложить коммуникации, которые затем безвозмездно передаются на баланс муниципальных предприятий).

В результате складывается неравенство экономических условий деятельности, ограничивается свободный доступ к земле и нарушается нормальный ход воспроизводства недвижимости.

В общественном сознании недвижимость все еще отождествляется с "даровым благом, всеобщим бесплатным достоянием".

Население еще не осознало, что вместе с получением прав владения, пользования и распоряжения собственностью, оно стало не только непосредственным и равноправным участником рыночных отношений (со всеми присущими им рисками), но и приобрело обязанности по содержанию недвижимости. Власти же чаще рассматривают недвижимость как объект дополнительных затрат, оправдывающих сохранение межбюджетных трансфертов, а не как инвестиционный капитал.

Таким образом, органы местного самоуправления, являясь монопольным собственником на рынке объектов недвижимости, не обладают полной, объективной информацией о своей собственности и ее рыночной стоимости.

Положительным является то, что в сфере управления муниципальным имуществом некоторые города, а в частности г. Пермь достаточно эффективно использует программные продукты, которые позволяют проводить анализ всего объема имущества, а также исполнения заключенных договоров аренды, купли продажи безвозмездного пользования, договоров на завершение строительства.

Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, является обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярной оценки эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.

Для реализации указанной цели необходимо провести инвентаризацию имущества, в том числе в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам.

Далее разработать и принять положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

В ряде муниципальных образований (Братск, Новосибирск, Андреевское сельское поселение Пермского края, Славянское городское поселение Приморского края и других) инвентаризация недвижимого имущества и постановка его на реесторный учет завершены.

Однако в большинстве муниципальных образований существуют проблемы, связанные с отсутствием средств в местных бюджетах для инвентаризации, а также нет достаточного правового регулирования для учета имущества казны и правоустанавливающих документов, в том числе на бесхозяйные объекты недвижимости.

Кроме того, значительна величина государственной пошлины при регистрации права собственности на объекты недвижимости (например, 7500 руб. за регистрацию права хозяйственного ведения для одного МУПа).

Так, ориентировочные затраты на паспортизацию объектов недвижимости в муниципальных образованиях Гагаринского района Смоленской области составляют 16 млн. руб. При этом на большую часть объектов недвижимости отсутствует техническая документация и не проводилась даже первичная инвентаризация.

В целях ускорения процесса разграничения имущества, а также повышения эффективности его использования было бы целесообразно введения упрощенного порядка оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе его разграничения, а также компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета [23] .

Таким образом, исследование методов эффективного управления объектами муниципальной собственности и создание информационной базы учета недвижимости является весьма актуальным для муниципалитетов.

Основой для системы управления муниципальной собственностью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.

Особенностью Российской Федерации, является то, что имеется много все еще не приватизированной недвижимости, из которой можно извлекать доход за счет аренды или продажи. В странах с рыночной экономикой, местные органы власти не имеют такого количества собственности, потому что многие услуги, оказывавшиеся при социализме государством, там традиционно оказывались частным сектором. Можно условно классифицировать все объекты муниципальной собственности на три группы, определенные ниже. Данная классификации впервые была введена в городе Денвере, штат Колорадо, США.

Классификация покрывает только недвижимое имущество, так как предполагается, что движимое имущество, как правило, входит в имущественные комплексы с недвижимостью и поэтому разделяет ее судьбу.

Она ни в коем случае не является самоцелью, однако она нужна для того, чтобы выработать различающиеся бюджетные и договорные политики для каждой группы.

Другими словами, классификация - это основа для дальнейших шагов по финансированию и содержанию объектов, итак объекты можно классифицировать по группам:

Группа "А", "Основные объекты" - объекты, используемые для обеспечения функций управления и жизнеобеспечения муниципального образования. Например, само здание исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу.

Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются как относящиеся к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка услуг, являющихся обязанностью властей муниципального образования.

Группа "Б" "Дополнительные объекты" - объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением в качестве социально или политически важных.

Примеры объектов из этой группы - здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки.

Такие объекты не являются жизненно необходимыми для функционирования муниципального образования, и в связи с тем, что местный бюджет ограничен, такие объекты не финансируются в полной мере.

Группа "В" "избыточные объекты" - объекты, используемые для осуществления тех функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически важных.

К этой группе следует отнести все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.

Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами "Б" и "В" является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных муниципальных образованиях.

Например, один муниципалитет может решить, что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе "Б", а другой муниципалитет решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе "В".

Так что надо быть готовыми к появлению различий в подходах муниципалитетов к их собственности.

Полезно также иметь в виду, что ситуация с муниципальной собственностью динамична, так как потребности населения в общественных услугах и возможности муниципального образования меняются со временем, да и местная политика в данной сфере тоже может меняться. Поэтому классификация объектов по трем группам может со временем видоизменяться, и объекты будут переходить из группы в группу.

Что практически надо сделать, чтобы разработать классификацию объектов муниципальной недвижимой собственности?

1. Провести полную и  четкую инвентаризацию всех объектов  недвижимости, включая все дополнительные  и вспомогательные помещения.

2. Составить список функциональных  обязанностей муниципального образования, основанный на законе и на  понимании руководства, какие из  обязанностей действительно должны  быть их функциями. Поскольку  законодательство до сих пор  недостаточно четко предписывало, какие функции местного самоуправления  являются обязательными, какие дополнительными, то эти решения во многом  остаются на усмотрение органов  местного самоуправления.

3. Составить инвентаризационный  перечень всех объектов с указанием  той функциональной группы, к  которой относится каждый объект.

4. Исходя из реальной  практики, обозначить финансовые  источники содержания и эксплуатации  каждого объекта.

5. Сверить, соответствуют  ли друг другу предлагаемая  классификация каждого объекта  и источники финансирования его  содержания и эксплуатации. [24]

Анализируя эти задачи видно, что для их решения нужны финансовые, временные и трудовые ресурсы.

Поэтому, прежде чем ожидать положительного результата от использования муниципального имущества, органы местного самоуправления и уполномоченные органы должны проделать немалую работу, для того чтобы стать полноправным собственником и распоряжаться имуществом с точки зрения эффективности.

2.1.2 Методы управления  муниципальной собственностью

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

прямое управление;

муниципально-подрядная система;

муниципально-арендная система;

муниципальная концессия.

Прямое управление

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.