Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления

Противоположный взгляд представлен  в комментарии к Федеральному закону “ Об общественных объединениях”. ⁵⁴ По мнению авторского коллектива понятие органа общественной самодеятельности шире, чем понятие органа территориального общественного самоуправления. Далее отмечается, что “ органы территориального общественного самоуправления образуются как результат самоорганизации граждан, реализующих свое конституционное право на объединение ( Конституция РФ, статья 30). А любое общественное объединение вправе зарегистрироваться и приобрести статус юридического лица на основе Гражданского Кодекса, комментируемого Федерального закона и Федерального закона “ О некоммерческих организациях”. В любом случае приобретение статуса юридического лица регулируется федеральным законодательством, а устав муниципального образования не может содержать положения, позволяющие общественному объединению приобрести статус юридического лица или запрещающий это сделать, которые находились бы в противоречии с федеральными законами “ ⁵⁵. Некоторые авторы считают, что уставы муниципальных образований могут в определенной мере регулировать лишь деятельность органов общественной самодеятельности.

А вот О.Е. Кутафин и  В.И. Фадеев ⁵⁶ отмечают, что “ в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями ( соблюдение устава, уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного  самоуправления ( далее ТОС) включает в себя : общие собрания ( сходы), конференции  жителей, опросы населения, иные формы  непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех  случаях, когда в последних самостоятельные  органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства ( советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых  действуют органы общественного  самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей  администрацией и утверждаются представительным органам местного самоуправления.

Органы ТОС создаются  по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления.

В статье 27 Федерального закона “ Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” закреплено, что в соответствии с уставом муниципального образования  органы ТОС могут являться юридическими лицами. Порядок организации и  осуществления их определяются уставом  муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с действующим  законодательством органы местного самоуправления могут передавать органам  ТОС отдельные полномочия по решению  вопросов местного значения либо принимать  решения с учетом мнения органов  ТОС. Таким образом органы ТОС  следует рассматривать, являющихся одной из форм участия населения  в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом системы местного самоуправления.

Собрания, сходы - формы участия населения

в местном  самоуправлении

Изучая внешние проявления реализации населением права на местное  самоуправление, можно выделить следующие  формы участия населения в  местном самоуправлении : ⁵⁷

1. направление обращений граждан в органы местного самоуправления;
2. реализация нормотворческой инициативы;
3. участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);
4. участие в местном референдуме, опросе, плебисците;
5. деятельность в представительных органах местного самоуправления;
6. участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления;
7. осуществление муниципальной службы;
8. организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетирование;
9. участие в органах территориального общественного самоуправления;
10. участие в собраниях, сходах, граждан.

Собрания ( сходы) граждан  являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных  средств самоорганизации населения  в небольших муниципальных образований  или на части территории муниципальных  образований. В последнем случае являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право  граждан участвовать в местном  самоуправлении путем проведения собраний ( сходов) закреплено в статье 34 Федерального закона “ Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и  проведения собраний ( сходов) граждан  должны уставы муниципальных образований  в соответствии с законами субъектов  РФ.

Собрания ( сходы) созываются представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В их компетенции  относятся : избрание органов территориального общественного самоуправления населения  и принятие положений ( уставов) о  них. Утверждение программ деятельности органов ТОС по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении, решения  других вопросов, относящихся к компетенции  органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

Общие собрания ( сходы) граждан  по выборам органов ТОС правомочны, если в них принимает не менее  половины жителей соответствующей  территории, а конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей жителей соответствующей  территории. В общем собрании ( сходе), конференции принимают участие  граждане, достигшие 16 лет.

Следует отметить, что в  соответствии со статьей 15 Федерального закона “ Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ” на общие собрания (сходы) граждан могут  быть возложены функции представительного  органа местного самоуправления. Таким  образом, можно выделить несколько  разновидностей собраний ( сходов) граждан:

1. собрания ( сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;
2. собрания ( сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;
3. Собрания ( сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы ТОС.

По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ о местном самоуправлении. ⁵⁸

Важной формой участия  населения в местном самоуправлении является право на обращение и  право на нормотворческую инициативу.

Право на нормотворческую  инициативу населения надо понимать как право определенной группы граждан  выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию  органов местного самоуправления данного  муниципального образования.

По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них правом, только если оно  закреплено в уставе муниципального образования. Такой подход регулирования  объясняется, вероятно, стремлением  законодателя учесть особенности условий  осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения  к предъявлению правотворческой  инициативы и т.д. Законы о местном  самоуправлении большинства субъектов  России ⁵⁹ тоже воспроизводят именно эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем. Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации  Федеральному Закону: он действует  непосредственно, и поскольку в  нем предусмотрено нормативное  регулирование по данному вопросу  на уровне субъектов Федерации. муниципальные  образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее все  же участие в правовой регламентации  нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов  Федерации. И как считают государствоведы. это является существенной помощью  органам местного самоуправления в  тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

2. Органы местного  самоуправления и их акты

После принятия Конституции  России 1993 года впервые на конституционном  уровне был закреплен принцип  разделения властей. Но в статье 10 Конституции  РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к  органам государственной власти. Ни в Конституции России, ни в  Федеральном законе “ Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных нормативных актах не говорится  о необходимости или обязательности использования принципа разделения властей на уровне местного самоуправления.

Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Эта конституционная  норма получила свое развитие в Федеральном  законе. В части 2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия  только выборных органов. Тем самым  допускается возможность наделения  выборного органа исполнительно - распорядительными  функциями. Далее в части 3 статьи 16 Федерального закона предусматривается  возможность вхождения главы  муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа местного самоуправления с правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Все это  означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Принцип разделения властей  в первую очередь означает ограничение  сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и  противовесов. Такие механизмы, необходимые  на федеральном уровне, только усложнили  бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три  ветви власти на местном уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и представительным началом в лице соответствующих  органов. Взаимоотношения с судебными  органами основаны на иных подходах. При  этом надо учитывать, что разделение властей не означает, что между  ними создаются непроницаемые перегородки: власти взаимо проникают взаимо дополняют  друг друга.

“ Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся  территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих  полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической  системе управления обществом и  государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие  органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации  управления, которая делает эту систему  управления более пригодной к  обеспечению интересов населения  на местах с учетом исторических и  иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления  власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное  обособление управления местными делами в системе управления обществом  и государством”. ⁶⁰

Система органов местного самоуправления включает в себя следующие  элементы: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

В целом система органов  местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и  отношениями между ними. Однако в  соответствии с федеральным Законом  “ Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ” вовсе  не обязательно наличие всех вышеназванных  органов местного самоуправления. В  соответствии со статьями 1, 14 названного закона является наличие выборного  органа местного самоуправления. А  какими функциями будет этот орган - население определяет самостоятельно.

Можно классифицировать взаимоотношения  между органами местного самоуправления по различным основаниям: ⁶¹

1. По способу образования органов:

• Глава избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов; назначается представительным органом по результатам конкурса.

• Представительный орган местного самоуправления: избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избирается на основе смешанной системы.
• Избирательный орган формируется главой местного самоуправления самостоятельно; формируется главой с согласия представительного органа; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой местного самоуправления самостоятельно.