Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

Введение

В законодательстве Российской Федерации представлены различные  определения и классификации  органов и должностных лиц  местного самоуправления. Так, Федеральный  закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Характерно, что вся ст. 34 называется «Органы местного самоуправления», ч. 1 этой статьи говорит о «структуре органов местного самоуправления», тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица.

1. Понятие органов  и должностных лиц местного  самоуправления

По Закону «органы местного самоуправления – избираемые непосредственно  населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования  органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален – состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов  и замещение должностей в муниципальном  образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной  власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность  главы местной администрации  муниципального района или городского  округа, замещаемую по контракту,  законом субъекта РФ могут  быть установлены дополнительные  требования;

2) в конкурсную комиссию  по отбору кандидатуры на должность  главы местной администрации  муниципального района или городского  округа члены на одну треть  состава назначаются представительным  органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц  местного самоуправления устанавливается  представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов  местного самоуправления устанавливается  представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных  образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей  на местном референдуме, а в муниципальном  образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан  или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

На основе федерального и  регионального законодательства муниципальные  образования принимают собственные  правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления.

2. Представительный  орган муниципального образования

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовал понятие «представительный орган местного самоуправления» – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (ст. 1).

Федеральный закон 2003 г. использует понятие «представительный орган муниципального образования», но не дает его определения в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный орган существует в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. На деле, конечно, представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

Определение представительного  органа, приведенное в Законе 1995 г., вполне может оставаться в силе, поскольку представительные органы муниципальных образований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.

Представительный орган  муниципального образования состоит  из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого  избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав  соответствующего муниципального образования).

В муниципальных районах  по Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может:

1) состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из депутатов представительных  органов указанных поселений,  избираемых представительными органами  поселений из своего состава  в соответствии с равной, независимо  от численности населения поселения,  нормой представительства, определяемой  в порядке, установленном данной  статьей Федерального закона;

2) избираться на муниципальных  выборах на основе всеобщего  равного и прямого избирательного  права при тайном голосовании.  При этом число депутатов, избираемых  от одного поселения, не может  превышать две пятые от установленной  численности представительного  органа муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального района создается  путем делегирования или же посредством  прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.

Данный порядок создания представительного органа если и  именовать выборами, то это будут  косвенные или многостепенные выборы: ведь главу поселения сначала  избрали на данную должность и  в силу этого он получил право  войти в состав представительного  органа муниципального района – по должности; депутаты представительных органов поселений были сначала  избраны населением, а затем они  из своей среды избрали (делегировали) представителей в районный представительный орган. Но для этого варианта в не меньшей степени подходит термин «формирование» представительного органа муниципального образования.

Создание представительного  органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может  исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов  от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей  поселения, а также день начала работы сформированного представительного  органа.

В течение одного года со дня выдвижения соответствующей  инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, – принятием соответствующего решения. В решении указываются  предлагаемая норма представительства  депутатов представительных органов  поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в  соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного  органа не может быть ранее дня  истечения срока полномочий представительного  органа муниципального района, который  ранее избирался населением путем  прямых выборов.

Однако указанные шаги должны быть дополнены еще одним. Федеральный закон 2003 г. говорит: установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, т.е. после начала работы вновь сформированного представительного органа новый порядок его создания надо отразить в уставе муниципального района.

Более того, прежний порядок, когда применялись прямые выборы, может быть изменен не ранее чем  через два года со дня начала работы избранного представительного органа муниципального района.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает минимальный предел по числу депутатов представительного органа. Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа сельского, городского поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек – при численности  населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности  населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности  населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности  населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности  населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности  населения свыше 500 000 человек.

Итак, приведенные показатели – это минимум, больше депутатов  может быть, меньше – нет.

Для муниципального района минимум  установлен в 15 депутатов, для внутригородской  территории города федерального значения – 10.

Конкретная численность  представительных органов устанавливается  уставами соответствующих муниципальных  образований.

Депутаты представительного  органа муниципального образования  осуществляют свои полномочия, как  правило, на непостоянной основе. Это  означает, что депутаты большую часть  времени исполняют свои обязанности  по основному месту работы, от которых  освобождаются на время заседаний  представительного органа, его комитетов  и комиссий, остальные депутатские  задачи выполняют в свободное  время.

На постоянной основе могут  работать не более 10% депутатов от установленной  численности представительного  органа муниципального образования, а  если численность представительного  органа составляет менее 10 человек  – один депутат. Это означает, что  соответствующие депутаты переходят  на работу в свой представительный орган и получают за нее вознаграждение из местного бюджета. Примечательно, что  при численности депутатов, например, от 11 до 19 человек указанные Законом 10% получаются с дробной составляющей (например, при 19 депутатах это 1,9), однако «округление» на практике производится в сторону не увеличения, а уменьшения, т.е. на постоянной основе все равно  может работать только один депутат. Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для  председателя представительного органа, а в больших муниципальных  образованиях, например в городских  округах с населением в несколько  сотен тысяч, – также и для  части депутатов.

Полномочия представительного  органа местного самоуправления возникают  со дня избрания в его состав не менее двух третей от установленного числа, т.е. того количества, которое  определено в уставе муниципального образования. Прекращаются полномочия в день начала работы органа нового созыва.

Полномочия представительного  органа муниципального образования  независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в  случае его роспуска в порядке  и по основаниям, предусмотренным  в ст. 73 Закона 2003 г. Кроме того, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случаях:

1) принятия указанным органом  решения о самороспуске. При этом  решение о самороспуске принимается  в порядке, определенном уставом  муниципального образования;

2) вступления в силу  решения суда общей юрисдикции  субъекта РФ о неправомочности  данного состава депутатов представительного  органа муниципального образования,  в том числе в связи со  сложением депутатами своих полномочий;