Пути решения проблем местного самоуправления

  9. Территориальные основы местного самоуправления. Вопросы, связанные с разделением территории субъекта РФ на отдельные муниципальные образования и установления их административно – территориальных границ, были, в частности, одними из наиболее сложных при разработке нового Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 161 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .  Этот закон устранил некоторые сложности рационального разделения субъекта России на муниципалитеты с равномерным распределением численности населения в каждом. В частности, данный нормативно – правовой акт более обоснованно распределил полномочия между муниципальными образованиями различных организационных форм.  
    Вместе с тем, окончательно данная проблема разрешена не была. И сегодня нередко возникают сложности при определении территории отдельных муниципальных образований. Зачастую возникают ситуации, когда объекты жилищно-коммунального хозяйства, необходимые для обеспечения бытовыми услугами жителей одного муниципалитета, фактически находятся на территории другого муниципалитета. Последнее обстоятельство, в свою очередь, влечет за собой неразбериху в вопросе обеспечения нормального функционирования данных объектов, так как органы местного самоуправления перекладывают коммунальные проблемы учреждений жилищно-коммунального хозяйства друг на друга. C территориальными проблемами развития муниципальных образований часто довольно тесно бывают связаны проблемы развития муниципального хозяйства. Многие муниципальные предприятия и учреждения, особенно, работающие в сфере жилищно-коммунального комплекса, осуществляют свои функции крайне неэффективно. Для развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований необходимо найти решение целого ряда самых различных задач.

10. Недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля – как со стороны граждан, так и со стороны государства – за деятельностью органов местного самоуправления. Действующее законодательство практически не предусматривает конкретных форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, за исключением выборов, местного референдума и процедуры отзыва должностного лица. Ситуация была несколько исправлена в ходе принятия поправок к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определивших процедуру прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления и отстранения глав муниципальных образований, а также введением в действие Бюджетного кодекса, создавшего формы финансового контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако работа в этом направлении должна быть продолжена. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления в настоящее время основывается главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.⁴³

Анализ проблем  показывает наличие глубокого и  системного кризиса в организации  и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный  пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным  проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

Глава 3. Разработка мер по совершенствованию  деятельности органов местного самоуправления

1. Составление плана мероприятий по решению основных проблем 

Реформа местного самоуправления на современном этапе  является одной из важнейших задач  развития российской государственности. Не случайно Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Основного закона.

Население, проживающее на территории местных самоуправлений, постепенно начинает осознавать действенность самоуправления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизнедеятельности людей во многом зависит от них самих. Несмотря на существующие, прежде всего финансовые трудности, проводится большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.

Проходя муниципальную реформу сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже подтверждена в целом Конституция долгосрочного социально- экономического развития России до 2020 г., подготовлена Конституция совершенствования региональной политики  РФ. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой муниципальной российской политики.⁴⁴

Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорий непосредственно населения территориальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов.

Также нужно  адаптировать законодательство к разнообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии, как данность.

Для того чтобы решить проблемы Муниципального Образования Муниципального Округа №25, нужно принять следующие меры:

Проблема  разграничения полномочий должна решаться главным образом законодательством Российской Федерации, хотя и в соответствии с федеральным законодательством.

Многие из вопросов местного значения, перечисленных в  Федеральном законе, не могут решаться без участия государства в той или иной мере (например, здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и другое). Поэтому по данным вопросам местного значения необходимо уточнение и тем самым разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» содержит лишь некоторые  основы и общие установки для  разграничения полномочий, которое может производится лишь особыми федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, оговаривая лишь подконтрольность государству реализации его полномочий местным самоуправлением, а также обязательность передачи необходимых материальных и финансовых средств одновременно с наделением соответствующими полномочиями.

В результате анализа  действующего законодательства можно  сделать вывод о неудачной  регламентации компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Т.к. в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не могут сами себе устанавливать полномочия,   даже если в обшей форме предметы их ведения определены. Именно поэтому представляется насущной необходимостью скорейшее принятие федерального закона о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Что же касается наделения или «делегирования»  государственных полномочий местному самоуправления как важнейшей формы разграничения полномочий. Делегирование полномочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Самое большое распространение практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании. Опыт зарубежных государств показывает, что такая передача полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой большой проблемы местного самоуправления - финансовой, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов.

Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает решение  этих вопросов другими федеральными законами. Именно поэтому представляется насущной необходимостью скорейшее принятие федерального закона о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.⁴⁵

Основные  положения нового закона:

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень из 30 вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, поскольку многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления. 
2. Необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует уточнить понятие отдельного государственного полномочия, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения ресурсами.
3. Органы местного самоуправления не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством. В этом смысле формула, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти должны быть исключена, поскольку здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен. Поскольку в этой формулировке заложена возможность для взаимных конфликтов разных уровней власти, ее следует исключить из федерального закона.

Также МО МО №25 воспользовавшись отсутствием в федерального закона правом опережающего нормотворчества, может разработать и принять свои законодательные акты, устанавливающие общие принципы и подходы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Движение к финансовой самостоятельности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики МО МО №25.

Одной из основ  экономической самостоятельности  местного самоуправления является собственность  местного самоуправления, в первую очередь земельные ресурсы и другое недвижимое имущество. Однако, несмотря на то, что признание и защита муниципальной собственности провозглашена в статье 8 Конституции Российской Федерации наравне с государственной и частной, до конца вопросы наделения муниципальных образований собственностью еще не разрешены.

В соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 37) органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. В то же время закрепленный в данном Федеральном законе механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в полной мере не действует: необходимо привести налоговое и бюджетное законодательство в соответствии с рассматриваемым Законом и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Впрочем, положения последнего также нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Совершенствование законодательства по данной проблеме можно разделить на следующие этапы:

1.Найти дальнейшее законодательное закрепление положения о том, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются МО МО №25 в пределах переданных им в качестве компенсации средств, поскольку именно в органы местного самоуправления по этим вопросам обращается население в первую очередь.

2. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве внебюджетных трансфертов.
3. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местным бюджетом МО МО №25 на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.