Пути решения проблем местного самоуправления

Устав муниципального образования  вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).¹⁰

     Правовая основа представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления, в том числе и правовые акты международного характера.

    Правовым  фундаментом  для  муниципального законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь относится  и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном  самоуправлении. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В связи с тем, что статья 15 Конституции устанавливает приоритет международных норм над национальным законодательством, правовые нормы Европейской Хартии стали составной частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно, назрела необходимость приведения в соответствие с ней правовых норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года.

В соответствии с концептуальными положениями  Хартии органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Хартия устанавливает право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом, это может быть осуществлено именно на местном уровне, существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления должно обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. При этом органы местного самоуправления должны быть демократически созданными органами и пользоваться значительной самостоятельностью в отношении своих полномочий. Обязательным условием является обеспечение финансовыми и материальными средствами, необходимыми для выполнения своих функций.

Эти положения  Хартии являются определяющими в  конституционно-правовом регулировании организации и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Статья 2 Хартии определяет, что принципы местного самоуправления должны быть признаны во внутреннем законодательстве страны и, по возможности, в конституциях государств, ратифицировавших Хартию. Необходимо отметить тот факт, что положения о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации в полной мере соответствуют изложенным принципам Хартии.¹¹

Правовое регулирование сферы  местного самоуправления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятельности местного самоуправления.

Эффективность правового регулирования  тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми, технологиями.

При этом мы исходим из того, что  в условиях российского переходного  общества праву как фактору, регулирующему  общественные отношения, принадлежит  особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сферах жизни общества и особенно в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института.

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места  позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого - зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.

Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники  центрального аппарата, реагировать  на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире - ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.

В Российской Федерации в 1993 г. на конституционном уровне был закреплен сам институт местного самоуправления, основополагающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре.

Местное самоуправление в значении конституционно-правового принципа является важнейшим элементом конституционного строя Российской Федерации. Это один из существенных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправления. Принципы, воплощенные в других правовых формах и институтах, наполняют идею местного самоуправления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм правового регулирования, ответственность и т. п. Эти принципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструментарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в дальнейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.

     Одна из особенностей действующего законодательства состоит в множественности и неоднородности правовых актов, регулирующих различные институты местного самоуправления. Особенно их разнобой по различным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

Касаясь недостатков правового  регулирования органов местного самоуправления, отмечают, что существует ряд нерешенных проблем, вызванных  неполнотой законодательного регулирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной власти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муниципального права должностными лицами органов государственной власти, что приводит к ущемлению прав граждан и органов местного самоуправления.

Дальнейшее совершенствование  нормативного правового регулирования  местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, определяющей типы, виды, уровни самоуправления. Основополагающим стратегическим направлением в этом процессе я считаю разработку и принятие Муниципального кодекса РФ, который должен стать законодательной основой новой отрасли российского муниципального права.¹²

1.3 Оценка современного состояния местного самоуправления в России

   Нынешний этап развития российского местного самоуправления  концентрирует в  себе  все  сложнейшие  социально-экономические  и  политические  проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность  многих  процессов и решений.

  Российское  государство объективно  заинтересовано  в  развитии  института

местного самоуправления.  Оно  в  силу  своей  природы  выступает  связующим звеном между населением и государственными  структурами.  Развитие  местного самоуправления  содействует  укреплению  государства,  его   территориальной целостности; снижению вероятности возникновения  социальных  и  национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

  Местное  самоуправление –это реальный  механизм реализации  широкого  круга наиболее  близких  населению   проблем  и  удовлетворения   наиболее   важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.¹³

   Подходы  к регулированию муниципальных  отношений указывают на стремление  Президента Российской Федерации  и федерального законодателя  совершенствовать муниципальную систему страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

   Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.

      Реформа назрела давно. Ее суть - в наделении местной власти всеми необходимыми финансовыми рычагами для полной реализации своих функций. Принципиально важно, что теперь, с принятием новой редакции закона об организации самоуправления, власть - реальная и работоспособная - будет в каждом городе и поселке, то есть на самом низшем административном уровне, который наиболее близок к человеку.

             Сегодня разработаны и внесены Президентом Российской Федерации в Государственную Думу соответствующие законопроекты. Но уже предварительный их анализ показывает, что они повторяют и, более того, усугубляют те же самые основные ошибки и упущения, что свойственны действующему Федеральному закону “Об общих принципах местного самоуправления”.     Прежде всего, это - ошибки теоретико-методологического, конституционного плана, связанные с реализацией и взаимодействием двух фундаментальных основ конституционного строя России - федерализма и местного самоуправления, являющихся конкретным проявлением универсального принципа демократии.

        Вступив в Совет Европы в  1996 году, Россия взяла на себя  высокое обязательство следовать  Европейским принципам демократии  и децентрализации власти. Однако на практике складываются другие тенденции.

          В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. Значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти. В связи с этим в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления. 
     На территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления еще не завершено. В Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности - по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе избирательного процесса обязательным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления. 
     Успешное строительство экономически развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории.  Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предстоит кропотливая работа органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти по разрешению таких разногласий и конфликтов. 
     Проблема нередко усугубляется субъективным фактором - неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. 
     В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные, региональные, специализированные объединения муниципальных образований. Практические результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений. 
     По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации - единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. 
     Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.¹⁴

В настоящее  время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном  этапе, в условиях демократизации и  реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формировании органов местного самоуправления - населения.

Местное самоуправление проявляется в активности населения, осознания им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности

формирования  новых отношений между демократическим  государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.

Современная модель организации местного самоуправления, в отличии от централизованной системы управления способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления, решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.¹⁵

Подводя итог первой главы можно отметить, что современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Местное самоуправление являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику ¾ народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.