Территориальная основа местного самоуправления

 

Содержание

Введение                                                                                                                       3

1. Территориальная основа  местного самоуправления: понятие, сущность         4

2. Границы и состав  территории муниципального образования.  Территория муниципального образования  и территория административно-территориальных  единиц субъектов РФ. Порядок  образования, преобразования и  ликвидации муниципальных образований                                                                                     9

3. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях                                                                                                              23

Заключение                                                                                                                 26

Библиографический список                                                                                      28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность рассматриваемой  темы обусловлена тем, что местное  самоуправление является одной из предусмотренных  Конституцией Российской Федерации  форм народовластия. В Конституции  также всячески подчеркивается, что  это самостоятельный уровень  власти, не зависимый от государства  и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что  публичная власть Российской Федерации  представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные  уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.

Цель работы заключается  во всестороннем правовом анализе территориальных  основ местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Территориальная  основа местного самоуправления: понятие, сущность

 Термин "муниципальное  образование" впервые в российском  законодательстве появляется в  ч. I ГК РФ и служит для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При этом в ГК РФ определения ему не дается. В последующем, при разработке проекта федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", этот термин используется в более широком смысле и обозначает базовые субъект и объект отношений, связанные с реализацией права на местное самоуправление.

За время действия закона РФ 1991 г. и федерального закона 1995 г. в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:

- 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения  из 590 (72%);

- 1596 районов из 1856 (83%);

- 160 городов районного  значения из 499 (33%);

- 453 поселков из 1900 (28%);

- 8407 сельских округов  из 24275 (34%);

- а также 197 городских района и

- 291 населенный пункт. 

Из приведенных данных следует, что наиболее многочисленной группой являются субъекты РФ, в  которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также все районы субъекта федерации.

В течение времени наблюдались  изменения в подходах органов  государственной власти субъектов  РФ к установлению территориальных  основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса  разделились на несколько относительно устойчивых групп:

- муниципальные образования  на уровне районов - в 6 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне районов и крупных  городов - в 37 субъектах РФ;

- муниципальные образования  на уровне сельсоветов, поселков  и малых городов - в 5 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне административных районов,  городов и сельских округов  - в 23 субъектах РФ;

- на уровне городских  районов и округов - в 2 субъектах  РФ;

- на уровне городов  и сельских округов - в 11 субъектах  РФ;

- не определены территории  муниципальных образований либо  только отдельные территории  являются муниципальными образованиями  - в 5 субъектах РФ.

При этом никаких предписаний  со стороны федерального законодателя о принципах формирования той  или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось и субъекты РФ были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они "измельчались", и наоборот.

Вопрос определения территориальной  основы местного самоуправления в течение  последних лет является темой  острых дискуссий, в результате которых  сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное  самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы - это уровень государственного управления.

Приверженцы второй точки  зрения полагают, что муниципальное  образование должно очерчиваться рамками  крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление  местного самоуправления в иных населенных пунктах.

Основной аргумент сторонников  данного подхода заключается  в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы.

Муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфрастуктуру.

Таким образом, современное  внутреннее устройство субъектов федерации  отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования  муниципальных образований или  в отдельных поселениях - городах  районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах  областного значения и районах.

Отличия между этими двумя  вариантами заключаются в том, что  в первом случае государственные  полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной  основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме  этой статьи, а под поселениями  понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим  отечественным и зарубежным традициям  и практике.

Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в  соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.

Закон предусматривает 5 видов  муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

В отдельную категорию  муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Территория субъекта РФ при  применении настоящего Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных  территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.

Однако следует учесть практический опыт, накопленный в  них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил  статус муниципальных образований  не только созданным внутригородским  округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.

Москва в конце 2002 г. представила  статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов федерации тоже предоставили права самоуправления городским районам.

Примечательно, что в обоих  городах федерального значения, есть территории, не входящие в состав муниципальных  образований. Например, в Санкт-Петербурге территория Морского торгового порта  не входит в состав муниципальных  округов. В городе федерального значения Москва - Кремль, кварталы Китай-города, территория завода ЗИЛ, лесопарк "Лосиный  остров" тоже не входят в состав территории муниципалитетов.

Новый закон содержит норму  об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения  прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение  допускается. Таким образом, вся  территория Российской Федерации должна быть "покрыта" муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации  местного самоуправления, при которой  в границы муниципальных образований  включаются населенные пункты с небольшой  прилегающей территорией, а вся  остальная территория остается под  управлением органов государственной  власти.

 

 

 

 

 

2. Границы и  состав территории муниципального  образования. Территория муниципального  образования и территория административно-территориальных  единиц субъектов РФ. Порядок  образования, преобразования и  ликвидации муниципальных образований

 В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 21 июля 2005 г.) до 1 января 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

С учетом ограниченного времени  на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение  границ муниципальных образований  в виде картографического описания. При этом границы муниципальных  образований подлежат описанию и  утверждению в соответствии с  требованиями градостроительного и  земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.

В случае, если границы муниципальных образований не будут утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. в порядке, предусмотренном Федеральным законом, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие  критерии определения границ муниципальных  образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую  роль в намечаемой территориальной  структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут  определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено  выделять межселенные территории. В  остальных частях Российской Федерации  территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

На территориях с высокой  плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с  числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных  территориях.

Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность  сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или  втрое выше среднего по России показателя. Однако в законе говорится не о  плотности сельского населения  вообще, а о плотности населения  только самих сельских поселений. Это  можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь  не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в  п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности  населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических  расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или  поселений.

Порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна стать плотность примерно 0,75 чел/км2, потому что это втрое меньше, чем средняя по Российской Федерации плотность сельского населения (2,9 чел/км2). Соответственно, территориями с высокой плотностью должны считаться такие, где плотность сельского населения выше 9 чел/км2.